L e i t s a t z

zum Beschluß des Ersten Senats vom 8. Oktober 1996

- 1 BvL 15/91 -

1. Zur Mitwirkung der Betriebsvertretungen der Zivilbeschäftigten bei den in Deutschland stationierten NATO-Truppen an Personalentscheidungen.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvL 15/91 -

IM NAMEN DES VOLKES

In dem Verfahren

zur verfassungsrechtlichen Prüfung

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung

des Vizepräsidenten Seidl,

der Richter Grimm,

Kühling,

der Richterinnen Jaeger,

Haas

und der Richter Hömig,

Steiner

am 8. Oktober 1996 beschlossen:

1. Artikel 1 des Gesetzes zu dem Abkommen vom 21. Oktober 1971 zur Änderung des Zusatzabkommens vom 3. August 1959 zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen vom 3. August 1973 (Bundesgesetzblatt II Seite 1021) verstößt nicht gegen das Grundgesetz, soweit darin dem Artikel 2 Absatz 7 des bezeichneten Abkommens zugestimmt worden ist, durch den Absatz 6 des Unterzeichnungsprotokolls zu Artikel 56 Absatz 9 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut vom 3. August 1959 mit der Folge neu gefaßt wurde, daß den Betriebsvertretungen der Zivilbediensteten bei den NATO-Streitkräften bei der Einstellung von zivilen Arbeitnehmern weiterhin nur ein Mitwirkungsrecht zusteht.

G r ü n d e :

A.

Das Verfahren betrifft die Beteiligung der Zivilbeschäftigten bei den ausländischen NATO-Truppen an Einstellungsentscheidungen.

I.

Bei den in Deutschland stationierten NATO-Truppen besteht für die Zivilangestellten eine Betriebsvertretung. Ihre Aufgaben und Befugnisse entsprechen im wesentlichen denen der Personalvertretung der Zivilangestellten bei der Bundeswehr. An Einstellungsentscheidungen können die Betriebsvertretungen jedoch nur mitwirken, während das Bundespersonalvertretungsgesetz, das gemäß § 70 Soldatengesetz - SG - auch für die Zivilangestellten der Bundeswehr gilt, insoweit ein Mitbestimmungsrecht einräumt.

Eine Maßnahme, die der Mitbestimmung unterliegt, bedarf gemäß § 69 Abs. 1 BPersVG der Zustimmung des Personalrats. Wird diese versagt und kommt eine Einigung auch auf der Stufe der obersten Dienstbehörde nicht zustande, so trifft nach dem Wortlaut des Gesetzes eine paritätisch besetzte Einigungsstelle die endgültige Entscheidung (§ 71 BPersVG). Bei der Mitwirkung bleibt dagegen die alleinige Entscheidungsbefugnis der Dienststelle erhalten. Die beabsichtigte Maßnahme ist lediglich mit dem Ziel einer Verständigung mit dem Personalrat zu erörtern (§ 72 BPersVG). Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein kann es bei Einstellungen nur eine eingeschränkte Mitbestimmung geben, bei der der Behörde nach Durchführung des förmlichen Mitbestimmungsverfahrens das Letztentscheidungsrecht verbleibt (BVerfGE 93, 37).

Die Beteiligung der Betriebsvertretung bei den NATO-Truppen ist - soweit hier von Interesse - in Absatz 6 des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut geregelt. Die auch heute noch geltende Rechtslage wurde durch das Änderungsabkommen von 1971 herbeigeführt (Abkommen vom 21. Oktober 1971 zur Änderung des Zusatzabkommens vom 3. August 1959 zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen, das am 18. Januar 1974 in Kraft trat <BGBl 1973 II S. 1022; Zustimmungsgesetz vom 3. August 1973, BGBl II S. 1021; zum Inkrafttreten vgl. Bekanntmachung vom 29. Januar 1974, BGBl II S. 143>). Während ursprünglich nur ein Mitwirkungsverfahren vorgesehen war, können die Betriebsvertretungen der Zivilangestellten jetzt in einigen Angelegenheiten - nicht jedoch bei Einstellungen - mitbestimmen. Die Regelung lautet:

(a) Das im Gesetz vorgesehene Mitbestimmungsrecht findet Anwendung bei ... <es folgt eine Aufzählung von Angelegenheiten, zu denen Einstellungen nicht gehören>.

(b) In den übrigen im Gesetz vorgesehenen Fällen der Mitbestimmung sowie in den Fällen, in denen nach Buchstabe a Satz 2 die Mitbestimmung entfällt, findet das Mitwirkungsverfahren Anwendung.

(c) ...

Ein weiteres Änderungsabkommen ließ die Bestimmung - soweit hier von Interesse - inhaltlich unverändert (Vereinbarung vom 18. Mai 1981 zur Änderung des Unterzeichnungsprotokolls zum Zusatzabkommen vom 3. August 1959 zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen in der durch das Abkommen vom 21. Oktober 1971 geänderten Fassung <BGBl 1982 II S. 531>).

II.

Antragstellerin des Ausgangsverfahrens ist die Betriebsvertretung der zivilen Arbeitnehmer im Bereich der US-Dienststelle "Flugplatz Ramstein". Sie hat die Feststellung beantragt, daß ihr bei der Einstellung von Arbeitnehmern ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 69 BPersVG zusteht. Die US-Dienststelle ist dem entgegengetreten.

Das Arbeitsgericht hat dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 80 f. BVerfGG die Frage vorgelegt, ob Absatz 6 (a) und (b) des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatzabkommens zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen in der durch die Vereinbarung vom 18. Mai 1981 geänderten Fassung wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig ist.

Die Antragstellerin habe ein Rechtsschutzinteresse an der begehrten Feststellung, weil sich die im Beschlußverfahren beanstandete Maßnahme jederzeit wiederholen könne. Das Zustimmungsgesetz, mit dem die Vorschrift des Absatzes 6 (a) und (b) des Zusatzabkommens in innerstaatliches Recht transformiert werde, unterliege der verfassungsrechtlichen Prüfung. Diese Vorschrift sei für das Verfahren entscheidungserheblich. Sei sie gültig, könne die Antragstellerin bei Einstellungen nicht mitbestimmen, sondern nur mitwirken. Andernfalls unterliege die Betriebsvertretung gemäß Art. IX Abs. 4 Satz 2 des NATO-Truppenstatuts sowie Art. 56 Abs. 1 (a) und Abs. 9 des Zusatzabkommens den Anstellungs- und Arbeitsbedingungen des Aufnahmestaates. Damit wären die Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes anzuwenden, die bei Einstellungen volle Mitbestimmung vorsähen.

Absatz 6 des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatzabkommens verletze Art. 3 Abs. 1 GG. Für die Ungleichbehandlung der zivilen Angestellten der NATO-Stationierungsstreitkräfte mit den zivilen Angestellten der Bundeswehr gebe es keinen sachlichen Grund. Die militärischen Notwendigkeiten seien bei beiden Truppen dieselben. Der Dienst bei einem ausländischen souveränen Staat rechtfertige ebenfalls keine Schmälerung der Mitbestimmungsrechte. Daß das Arbeits- und Sozialrecht eines Aufnahmestaates für die Beschäftigungsverhältnisse ziviler Arbeitnehmer eines Entsendestaates maßgeblich sei, entspreche internationalen Gepflogenheiten. Ob es eine dahingehende allgemeine Regel des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG gebe, könne dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls sehe Art. IX Abs. 4 Satz 2 des NATO-Truppenstatuts ausdrücklich vor, daß für die zivilen Arbeitnehmer bei der Truppe und dem zivilen Gefolge die arbeitsrechtlichen Vorschriften des Aufnahmestaates gelten sollten. Dementsprechend sei auch bei keinem anderen NATO-Staat außer der Bundesrepublik Deutschland von dieser Regelung abgewichen worden. Es sei deshalb auch nicht von Bedeutung, daß bei den Stationierungsstreitkräften - anders als bei der Bundeswehr - häufiger Arbeitnehmer verschiedener Nationalitäten beschäftigt würden.

Die unterschiedliche Behandlung der beiden Vergleichsgruppen durch das Zusatzabkommen und das Unterzeichnungsprotokoll lasse sich auch nicht aus der Siegerposition der Stationierungsstreitkräfte und als Ausfluß von Besatzungsrecht rechtfertigen. Einschränkungen von Verfassungsnormen durch völkerrechtliche Verträge könnten nur für eine Übergangszeit hingenommen werden, die verstrichen sei. Möglicherweise noch bestehende Einschränkungen der Souveränität Deutschlands seien mit Abschluß des Vertrages über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland vom 12. September 1990 (BGBl II S. 1318) jedenfalls entfallen. Die Bundesregierung sei daher gehalten gewesen, unverzüglich bei den Partnern des Nordatlantikvertrags auf die Aufhebung der zu der Ungleichbehandlung führenden Bestimmungen des Zusatzabkommens zu drängen.

III.

Die Bundesregierung hat dargelegt, sie strebe eine Gleichstellung der zivilen Beschäftigten der Stationierungsstreitkräfte mit den Beschäftigten bei der Bundeswehr an.

Der Deutsche Gewerkschaftsbund, die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr sowie der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands halten die vorgelegten Bestimmungen im wesentlichen aus den Gründen des Vorlagebeschlusses für verfassungswidrig.

B.

I.

Die Vorlage ist zulässig. Gesetze, mit denen gemäß Art. 59 Abs. 2 GG einem völkerrechtlichen Vertrag zugestimmt wird, sind vom Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG überprüfbar (BVerfGE 29, 348 <358>; 72, 200 <238>). Entscheidungserheblich ist die Vorlagefrage allerdings nur insoweit, als sie sich auf die Mitbestimmung bei Einstellungen bezieht; denn darauf beschränkt sich auch das im Ausgangsverfahren allein noch streitige Feststellungsbegehren. Die Vorlage ist auch nicht in der Folge des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein (BVerfGE 93, 37) unzulässig geworden. Eine vor Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung zwischen den Zivilbediensteten der Stationierungstruppen und denjenigen der Bundeswehr bleibt auch dann bestehen, wenn man die in diesem Beschluß entwickelten Grundsätze auf das Bundespersonalvertretungsgesetz überträgt und ein Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle als unzulässig erachtet; denn das nach der vorgelegten Norm vorgesehene Mitwirkungsverfahren endet, ohne daß einer Einigungsstelle Gelegenheit zu einer Schlichtung oder abschließenden Empfehlung gegeben wird (§ 72 BPersVG i.V.m. § 70 SG und Absatz 6 (b) des Unterzeichnungsprotokolls). Die Personalvertretungen bei der Bundeswehr können hingegen ihre Bedenken gegen eine Einstellung nach ergebnislosen Verhandlungen mit der Dienststelle letztlich einer paritätisch besetzten Einigungsstelle (§§ 69, 71 BPersVG i.V.m. § 70 SG) unterbreiten. Auch wenn deren Spruch aus verfassungsrechtlichen Gründen keine bestimmende, sondern nur empfehlende Kraft entfaltet (vgl. BVerfGE 93, 37), so erwächst daraus der Vertretung doch ein erheblich größerer Einfluß als bei bloßer Mitwirkung. Folgt man der Begründung des Vorlagebeschlusses, so kann auch diese Ungleichbehandlung den allgemeinen Gleichheitssatz verletzen.

II.

Die vorgelegte Norm ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Sie widerspricht zwar dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Dieser Zustand ist aber im Hinblick auf Einschränkungen der außenpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten der Bundesrepublik hinzunehmen.

1. Der Grundsatz, daß alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, soll in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber daher regelmäßig einer strengen Bindung (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>). Für die vorgesehene Differenzierung müssen Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 82, 126 <146>).

a) Die Zivilangestellten bei den ausländischen Stationierungskräften sind im Hinblick auf eine Beteiligung ihrer Vertretung bei Einstellungsentscheidungen gegenüber den Zivilangestellten der Bundeswehr benachteiligt, weil deren Vertretungen durch das Mitbestimmungsverfahren ein größerer Einfluß eingeräumt wird.

b) Für diese Ungleichbehandlung gibt es keinen im Regelungsgegenstand liegenden Grund. Militärische Notwendigkeiten, die unterschiedliche Beteiligungsrechte der Zivilbeschäftigten rechtfertigen könnten, sind nicht erkennbar. Bundeswehr und Stationierungsstreitkräfte erfüllen vergleichbare Funktionen innerhalb des militärischen Bündnisses, das auf dem Grundsatz gleichberechtigter Partnerschaft beruht. Selbst wenn trotzdem bei einzelnen NATO-Partnern höhere Sicherheitsrisiken - etwa im Zusammenhang mit Nuklearwaffen - bestünden, wäre das im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung; denn auch bei der Bundeswehr unterliegen nur Einstellungsabsichten des Dienstherrn der Mitbestimmung durch die Personalvertretung. Der Dienstherr kann daher seine Sicherheitsüberprüfungen vor der Beteiligung der Beschäftigten durchführen. Eigene Initiativen bei Einstellungen sind der Personalvertretung bei der Bundeswehr zwar nicht verschlossen. Über ihre Einstellungsvorschläge entscheidet die oberste Dienstbehörde jedoch ohne Einschaltung der Einigungsstelle endgültig (§ 70 Abs. 2, § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG). Sie kann damit den Sicherheitsbelangen der Truppe Rechnung tragen. Ebensowenig verleiht der Umstand, daß es sich bei den NATO-Vertragspartnern um souveräne Staaten handelt, diesen eine Sonderstellung als private Arbeitgeber, für die nach dem im internationalen Arbeitsrecht geltenden Territorialitätsprinzip grundsätzlich die nationale Rechtsordnung des Aufnahmestaates gilt.

2. Der Widerspruch zu Art. 3 Abs. 1 GG ist jedoch mit Rücksicht darauf hinzunehmen, daß die Bundesrepublik beim Aushandeln der Stationierungsverträge in ihrer Handlungsfreiheit beschränkt war und es ihr trotz fortlaufender Bemühungen nicht gelungen ist, die Beteiligungsrechte der Zivilangestellten bei den Stationierungskräften denen der Bundeswehr völlig anzugleichen.

Politische Verträge, die eine besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen, befinden sich mit dem Grundgesetz bereits dann im Einklang, wenn der durch sie geschaffene Zustand der Verfassung näher steht als der frühere und wenn ein besseres Verhandlungsergebnis nicht erreicht werden konnte. Das Grundgesetz gestattet in diesem zeitgeschichtlichen Zusammenhang eine schrittweise Annäherung an eine volle Verwirklichung der verfassungsrechtlichen Gebote, solange eine uneingeschränkte Beachtung nicht möglich ist (vgl. BVerfGE 4, 157 <168 ff.>; 15, 337 <348 ff.>).

Um eine solche Regelung geht es hier. Die Stationierungsverträge stehen in unlösbarem Zusammenhang mit dem Abbau der besatzungsrechtlichen Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg. Bis zum Inkrafttreten des Truppenvertrages vom 26. Mai 1952, dem in der Fassung des Pariser Protokolls vom 23. Oktober 1954 durch Vertragsgesetz vom 24. März 1955 (BGBl II S. 213) zugestimmt worden war, konnte jede Besatzungsmacht für ihre Zone die Rechtsverhältnisse der bei ihrer Truppe beschäftigten Arbeitnehmer selbständig regeln (vgl. Pfeifer, Die Mitbestimmung der Betriebsvertretungen der Zivilbeschäftigten im Spannungsfeld zwischen NATO und nationalem Recht, Diss. Frankfurt am Main 1995, S. 67 f.). Die in Art. 44 Abs. 9 dieses Vertrages enthaltene Mitwirkungsregelung ist in den Nachfolgeverträgen auf Drängen der Bundesrepublik Deutschland schrittweise dem deutschen Personalvertretungsrecht angepaßt worden. Der jetzige Zustand entspricht diesem Recht bereits weitgehend. Das gilt insbesondere dann, wenn man die nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein (BVerfGE 93, 37) verfassungsrechtlich gebotenen Korrekturen am Bundespersonalvertretungsgesetz in Rechnung stellt.

Die Bundesregierung hat überzeugend dargelegt, daß sie sich fortlaufend um eine volle Gleichstellung bemüht hat, eine uneingeschränkte Übernahme des deutschen Rechts in das Vertragswerk jedoch nicht erreichen konnte. Diese Bemühungen haben zuletzt in dem völkerrechtlich noch nicht in Kraft getretenen Änderungsabkommen vom 18. März 1993 ihren Niederschlag gefunden (Abkommen zur Änderung des Zusatzabkommens vom 3. August 1959 in der durch das Abkommen vom 21. Oktober 1971 und die Vereinbarung vom 18. Mai 1981 geänderten Fassung zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlatikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen vom 18. März 1993 <BGBl 1994 II S. 2598>). Danach ist die Zahl der Angelegenheiten, bei denen die Betriebsvertretungen der Zivilangestellten ausländischer NATO-Streitkräfte mitbestimmen können, wesentlich erhöht worden. Einstellungen gehören allerdings auch nach diesem Abkommen nicht zu den Mitbestimmungstatbeständen (vgl. Art. 37).

Daß seit dem Ende der Besatzungshoheit rund 40 Jahre vergangen sind und die Bundesrepublik Deutschland inzwischen uneingeschränkte Souveränität erlangt hat, ändert an dieser Betrachtungsweise nichts. Die Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in das westliche Bündnis gehört zu den Eckpfeilern der deutschen Außenpolitik und kann in Anbetracht ihrer grundlegenden Bedeutung in Verhandlungen um Fragen der hier in Rede stehenden Art nicht ernstlich in Frage gestellt werden. Insofern unterliegt die Bundesregierung bei derartigen Verhandlungen außenpolitischen Zwängen, die aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht anders bewertet werden können als die Lage, in der sie sich bei den Verhandlungen befand, die unmittelbar dem Abbau der besatzungsrechtlichen Ordnung dienten.