L e i t s ä t z e

zum Beschluß des Zweiten Senats vom 9. Juli 1997

- 2 BvR 389/94 -

1. Das Gesetzesinitiativrecht, das die Verfasung des Freistaates Bayern einem gemäß Art. 71 Abs. 2 des Bayerischen Landesverwaltungsgesetzes rechtsgültigen Volksbegehren einräumt, unterscheidet sich von den politischen Individualrechten jedes einzelnen der Gruppe der Unterzeichner angehörenden Aktivbürgers; es stellt keine grundrechtlich geschützte Berechtigung dieser Gesamtheit der Unterzeichner dar. Seine Verletzung kann daher mit der Verfassungsbeschwerde nicht gerügt werden.

2. Rügen der Verletzung von grundrechtsgleichen Gewährleistungen durch ein Landesverfassungsgericht können mit der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht nicht geltend gemacht werden, wenn sie sich auf ein Verfahren des Landesverfassungsgerichts beziehen, on dem dieses eine landesverfassungsrechtliche Streitigkeit in der Sache abschließend entscheidet (zuletzt offen gelassen in BVerfGE 30, 112 [122]).

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 389/94 -

IM NAMEN DES VOLKES

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsidentin Limbach,

Graßhof,

Kruis,

Kirchhof,

Winter,

Sommer,

Jentsch,

Hassemer

am 9. Juli 1997 beschlossen:

1. Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

G r ü n d e :

A.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob das Bundesverfassungsgericht zur Überprüfung einer Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs befugt ist, in der das für Wahlen geltende Neutralitätsgebot nicht auf Volksabstimmungen übertragen, dort vielmehr ein Sachlichkeitsgebot anerkannt wird. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hatte diese Entscheidung im Verfahren gemäß Art. 81 Abs. 2 des Landeswahlgesetzes (BayLWG) getroffen, nachdem er gegen die Entscheidung des Bayerischen Landtags zur Prüfung der Durchführung des Volksentscheids über das Abfallrecht in Bayern angerufen worden war.

I.

Die Verfassung des Freistaates Bayern sieht in Art. 71 vor, daß Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Landtags, vom Senat oder vom Volk (Volksbegehren) eingebracht werden können. Das Gesetzgebungsrecht weist die Verfassung in Art. 72 Abs. 1 dem Landtag oder dem Volk (Volksentscheid) zu. Das unmittelbare Gesetzgebungsrecht des Volkes ist in Art. 63 ff. BayLWG näher geregelt:

Es bedarf zunächst eines schriftlichen Antrags auf Zulassung eines Volksbegehrens für einen beizufügenden, ausgearbeiteten und mit Gründen versehenen Gesetzentwurf. Der Antrag muß von 25.000 Stimmberechtigten unterschrieben werden. Ferner müssen ein Beauftragter und ein Stellvertreter bezeichnet werden, die berechtigt sind, verbindliche Erklärungen zum Antrag abzugeben und entgegenzunehmen (Art. 64 BayLWG). Dem Staatsministerium des Innern obliegt die Entscheidung, ob dem Zulassungsantrag stattzugeben ist. Hält es die gesetzlichen Voraussetzungen nicht für gegeben, so hat es die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs herbeizuführen (Art. 65 BayLWG). Gibt es einem Zulassungsantrag statt, so macht das Staatsministerium des Innern das Volksbegehren bekannt und setzt den Zeitraum fest, innerhalb dessen die Eintragungen für das Volksbegehren vorgenommen werden können (Art. 66 Abs. 1 BayLWG). Wird innerhalb dieser Eintragungsfrist das Begehren nach Schaffung eines Gesetzes von mindestens einem Zehntel der Stimmberechtigten gestellt, so ist das Volksbegehren rechtsgültig (Art. 71 Abs. 2 BayLWG). Es ist vom Landtag binnen drei Monaten nach Unterbreitung durch den Ministerpräsidenten zu behandeln. Nimmt der Landtag den begehrten Gesetzentwurf unverändert an, so entfällt der Volksentscheid (Art. 73 Abs. 3 BayLWG). Anderenfalls ist das rechtsgültige Volksbegehren dem Volk binnen weiterer drei Monate zur Entscheidung vorzulegen (Art. 73 Abs. 1 BayLWG). Dabei kann der Landtag dem Volk einen eigenen Gesetzentwurf zur Entscheidung mit vorlegen, wenn er den Entwurf des Volksbegehrens ablehnt (Art. 73 Abs. 4 BayLWG). Die Staatsregierung setzt den Tag der Abstimmung fest und macht ihn zusammen mit dem Gegenstand des Volksentscheids bekannt (Art. 75 Abs. 1 BayLWG). Dabei muß sie auch eine Erläuterung geben, die "bündig und sachlich" sowohl die Begründung der Antragsteller wie ihre eigene und die Auffassungen des Landtags und des Senats darlegen soll (Art. 74 Abs. 7 BV; Art. 75 Abs. 2 Nr. 3 BayLWG).

Ein Gesetzentwurf ist durch Volksentscheid angenommen, wenn die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen auf Zustimmung lautet. Stehen mehrere Gesetzentwürfe zur Abstimmung, so ist derjenige angenommen, der die meisten Zustimmungen erhalten hat, sofern deren Zahl die Zahl der Ablehnungen übersteigt (Art. 80 BayLWG). Der Landeswahlausschuß stellt das zahlenmäßige Ergebnis des Volksentscheids fest (Art. 79 Abs. 1 BayLWG).

Die Prüfung der Durchführung des Volksentscheids obliegt dem Landtag (Art. 81 Abs. 1 BayLWG). Gegen dessen Beschlüsse kann der Verfassungsgerichtshof angerufen werden; hierzu sind der Beauftragte des dem Volksentscheid unterstellten Volksbegehrens und eine qualifizierte Minderheit des Landtags berechtigt (Art. 81 Abs. 2 BayLWG).

II.

Im November 1989 beantragten Stimmberechtigte, die in der Bürgeraktion "Das bessere Müllkonzept e.V." zusammengeschlossen waren, beim Bayerischen Staatsministerium des Innern die Zulassung eines Volksbegehrens über den Entwurf eines bayerischen Abfallwirtschaftsgesetzes. Beauftragte der Antragsteller im Sinne des Art. 64 Abs. 2 BayLWG war die Beschwerdeführerin. Dem Zulassungsantrag wurde stattgegeben. Nachdem sich 12,8 vom Hundert der Stimmberechtigten eingetragen hatten, stellte der Landeswahlleiter die Rechtsgültigkeit des Volksbegehrens fest. Der Bayerische Landtag lehnte den Gesetzentwurf ab und beschloß, dem Volk einen eigenen Entwurf eines bayerischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes zur Entscheidung mit vorzulegen.

Den vollständigen Text der beiden Entwürfe sowie die Erläuterung machte die Bayerische Staatsregierung in Form einer Broschüre bekannt, die an alle bayerischen Haushalte verteilt wurde. Die Beschwerdeführerin und die Bürgeraktion werteten Teile der Broschüre als unzulässige Beeinflussung der Abstimmung und beantragten beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof den Erlaß einer einstweiligen Anordnung. Das Gericht wies den Antrag wegen des Vorrangs des besonderen Prüfungsverfahrens nach Art. 81 BayLWG zurück.

Der am 17. Februar 1991 durchgeführte Volksentscheid erbrachte eine die Zahl der Ablehnungen übersteigende Mehrheit von Ja-Stimmen für den Gesetzentwurf des Bayerischen Landtags, der damit angenommen war.

In einem sich anschließenden Verfahren beim Bayerischen Landtag zur Prüfung der Durchführung des Volksentscheids gemäß Art. 81 Abs. 1 BayLWG machte die Bürgeraktion geltend, staatliche und kommunale Amtsträger hätten sich im Vorfeld des Volksentscheids in verschiedener Weise nachhaltig für den Gesetzentwurf des Landtags und gegen den Gesetzentwurf des Volksbegehrens ausgesprochen. Sie hätten auf das Abstimmungsverhalten der Stimmberechtigten eingewirkt und hierdurch die staatliche Neutralitätspflicht verletzt.

Der Bayerische Landtag entschied, daß der Volksentscheid gültig sei. Gegen diesen Beschluß rief u.a. die Beschwerdeführerin als Beauftragte des Volksbegehrens den Bayerischen Verfassungsgerichtshof an und beantragte, den Volksentscheid für ungültig zu erklären.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof wies durch die angegriffene Entscheidung vom 19. Januar 1994 diesen Antrag ab. Die Rügen seien unbegründet. Das auf Wahlen bezogene Neutralitätsgebot lasse sich auf das Volksgesetzgebungsverfahren nicht übertragen. An seine Stelle trete ein Sachlichkeitsgebot (Objektivitätsgebot). Der Verfassungsgerichtshof legt im einzelnen dar, daß die staatlichen Organe sich an dieses Gebot gehalten hätten. Soweit demgegenüber unzulässige Beeinflussungen durch kommunale Amtsträger in Betracht kämen, könne hieraus nicht der Schluß gezogen werden, daß das landesweite Abstimmungsergebnis ohne solche Beeinflussungen möglicherweise zugunsten des Volksbegehrens ausgefallen wäre.

III.

Gegen diese Entscheidung und zugleich mittelbar gegen Art. 74 Abs. 7 BV und Art. 75 Abs. 2 Nr. 3 BayLWG richtet sich die von der Beschwerdeführerin "im eigenen Namen und im Namen der Unterzeichner des Volksbegehrens" eingelegte Verfassungsbeschwerde. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Grundrechts auf Chancengleichheit bei politischen Abstimmungen aus Art. 3 Abs. 1 GG, ferner des Rechts aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Demokratieprinzip sowie des Rechts auf den gesetzlichen Richter gemäß Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

Sie, die Beschwerdeführerin, sei sowohl Beauftragte des Volksbegehrens als auch dessen Unterzeichnerin. In beiden Eigenschaften werde sie durch die angegriffene Entscheidung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Das gelte auch für die anderen Unterzeichner des Volksbegehrens, in deren Namen die Verfassungsbeschwerde ebenfalls eingelegt werde und deren Rechte die Beauftragte des Volksbegehrens nach bayerischem Landesrecht wahrnehme. Jedenfalls im Namen der Unterzeichner müsse die Beauftragte des Volksbegehrens beschwerdebefugt sein.

Die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs verletze das Grundrecht auf Chancengleichheit, das auch bei Volksentscheiden nach Landesrecht gelte, in mehrfacher Hinsicht. Zunächst verstießen schon Art. 74 Abs. 7 BV sowie Art. 75 Abs. 1 und 2 Nr. 3 BayLWG gegen das Gebot der Chancengleichheit, soweit sie vorschrieben, daß die Auffassung von Staatsregierung und Senat Gegenstand der Erläuterung zum Volksentscheid zu sein habe. Zudem lehne der Bayerische Verfassungsgerichtshof zu Unrecht eine Geltung des staatlichen Neutralitätsgebots bei Volksentscheiden ab. Aber auch das vom Verfassungsgerichtshof stattdessen angenommene Sachlichkeitsgebot sei wegen der mit der Verfassungsbeschwerde im einzelnen gerügten Verstöße nicht eingehalten worden; darin liege eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Demokratieprinzip.

Schließlich verletze die Besetzung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs aus mehreren Gründen das Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Insbesondere sei die Bildung von 13 verschiedenen Spruchgruppen, denen jeweils die Präsidentin und der Generalsekretär angehörten, unzulässig.

IV.

Dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, allen Länderregierungen sowie dem Bayerischen Landtag, dem Bayerischen Senat und dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.

1. Der Bayerische Landtag hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

Das Verfahren über die Gültigkeit des Volksentscheids nach Art. 81 Abs. 2 BayLWG sei - wie das Wahlprüfungsverfahren - als objektives Verfahren ausgestaltet. Würde man gegen die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts die Verfassungsbeschwerde zulassen, wäre das Bundesverfassungsgericht oberste Instanz in Prüfungsverfahren der Länder. Damit wären deren spezielle Verfahrensvorschriften wegen der allgemeinen und weiter gefaßten Zulässigkeitsvoraussetzungen der Verfassungsbeschwerde der Wirkungslosigkeit preisgegeben.

Die im Namen der Unterzeichner des Volksbegehrens eingelegte Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, da die Unterzeichner einen mit eigenen Rechten ausgestatteten Teil des Staatsvolks darstellten, der nicht grundrechtsfähig und damit auch nicht beschwerdefähig sei. Die Unterzeichner stritten um organschaftliche Rechte oder Zuständigkeiten, die ihnen in der Landesverfassung verliehen seien; sie seien deshalb auf den Organstreit verwiesen.

Soweit die Beschwerdeführerin als Beauftragte des Volksbegehrens im eigenen Namen die Verletzung von Grundrechten der Unterzeichner des Volksbegehrens geltend mache, handele es sich um die Geltendmachung fremder Rechte im eigenen Namen. Es müsse deshalb für die Beschwerdebefugnis auf den Rechtsinhaber, also die Gruppe der Unterzeichner, abgestellt werden. Diese könnten jedoch ihren verfassungsrechtlichen Organstatus, wie dargelegt, nur im Wege des Organstreits geltend machen.

Soweit die Beschwerdeführerin als Unterzeichnerin die Verletzung eigener Grundrechte geltend mache, sei schon fraglich, ob dem einzelnen Unterzeichner überhaupt ein Recht auf Chancengleichheit zustehe. Die Beschwerdebefugnis scheitere aber auf jeden Fall daran, daß die Beschwerdeführerin als Unterzeichnerin des Volksbegehrens nicht Beteiligte des Verfahrens vor dem Verfassungsgerichtshof gewesen sei.

2. Die Stellungnahmen des Bayerischen Senats und der Bayerischen Staatsregierung stimmen im wesentlichen mit den Ausführungen des Landtags überein. Das gilt ebenfalls für die Äußerung der Präsidentin des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, die jedoch nur zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde Stellung genommen hat.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist dahin auszulegen, daß sie von der Beschwerdeführerin erhoben wird zum einen in ihrer Eigenschaft als Unterzeichnerin des Volksbegehrens (I.) und zum anderen als Beauftragte des Volksbegehrens, als die sie auch im Ausgangsverfahren des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs Antragstellerin war (II.). In beiden Fällen ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig.

I.

Die Verfassungsbeschwerde gegen eine gerichtliche Entscheidung setzt voraus, daß der Beschwerdeführer durch dieses nicht nur mittelbar faktisch, sondern unmittelbar rechtlich betroffen wird (BVerfGE 15, 256 <262 f.>). Das ist hier nicht der Fall, soweit die Beschwerdeführerin sich auf ihre Grundrechte als Unterzeichnerin des Volksbegehrens und als Stimmberechtigte stützt. In solchen Rechten betrifft das angegriffene Urteil die Beschwerdeführerin unmittelbar rechtlich weder durch die Abweisung des Verfahrensantrags (1.) noch aufgrund der inhaltlichen Aussagen (2.) noch in der grundrechtsgleichen Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (3.).

1. An dem Ausgangsverfahren gemäß Art. 81 Abs. 2 BayLWG war die Beschwerdeführerin nicht als Stimmberechtigte und Inhaberin von Individualrechten beteiligt. Das Prüfungsverfahren des Art. 81 Abs. 2 BayLWG sieht kein Antragsrecht des Bürgers zur Verteidigung seiner Individualrechte aus dem status activus vor. Antragsberechtigt und beteiligt war die Beschwerdeführerin vielmehr nur als Beauftragte des rechtsgültigen Volksbegehrens; nur in dieser Eigenschaft ist sie daher durch die Abweisung ihres Antrags unmittelbar rechtlich betroffen.

2. Mit ihren Rügen macht die Beschwerdeführerin auch keine sich aus dem Inhalt der angegriffenen Entscheidung ergebende unmittelbare Verletzung ihrer Grundrechte geltend. Der Antrag, den Volksentscheid für ungültig zu erklären, war nicht darauf gestützt worden, daß Stimmrechte der Teilnehmer am Volksentscheid verletzt seien; er wurde vielmehr ausschließlich auf die angebliche Verletzung der Neutralitätspflicht durch Land und Kommunen gegründet. Dabei geht es um das Recht auf Gewährleistung gleicher Chancen im Wettbewerb um die Stimmen bei Wahlen oder Volksentscheiden (vgl. auch BVerfGE 21, 196 <199>; 42, 53 <59>). Dieses Recht steht hier der Gesamtheit der Unterzeichner des rechtsgültigen Volksbegehrens zu; seine Verletzung berührt die Individualrechte des einzelnen Stimmberechtigten allenfalls mittelbar.

3. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG garantiert den Parteien eines gerichtlichen Verfahrens den Anspruch auf den gesetzlichen Richter. Seine Verletzung kann daher im Verfassungsbeschwerde-Verfahren nur die Prozeßpartei oder ein Beteiligter in ähnlicher Rechtsstellung rügen; nur diese Personen können durch die Entziehung des gesetzlichen Richters unmittelbar in ihren Rechten verletzt sein (vgl. BVerfGE 15, 298 <301>). Da die Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Unterzeichnerin des Volksbegehrens - wie dargelegt - nicht formell am Ausgangsverfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof beteiligt war, kann sie mithin insoweit auch nicht in einem Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt sein.

II.

Die von der Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Beauftragte des rechtsgültigen Volksbegehrens erhobene Verfassungsbeschwerde ist sowohl unzulässig, soweit die Beschwerdeführerin eine verfassungswidrige Abstimmungsbeeinflussung rügt (1.), als auch soweit sie eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG geltend macht (2.).

1. Das von der Beschwerdeführerin als Beauftragte der Gruppe der Unterzeichner des rechtsgültigen Volksbegehrens eingeforderte Recht auf Chancengleichheit bei der Durchführung des Volksentscheids gehört nicht zu einer grundrechtlich geschützten Berechtigung dieser Gesamtheit der Unterzeichner des Volksbegehrens; seine Verletzung kann daher mit der Verfassungsbeschwerde nicht gerügt werden.

a) Die Verfassungsbeschwerde ist ein Rechtsbehelf des Grundrechtsberechtigten gegen den Staat. Sie ist "jedermann" gegeben, der behaupten kann, ein Hoheitsakt verletze ihn in seinen Rechten gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG. Hierzu gehören nicht nur die Grundrechte, welche die Freiheit des Einzelnen schützen, sondern auch im Grundgesetz gewährleistete politische Rechte des Aktiv-Status (vgl. BVerfGE 4, 27 <30>; 6, 445 <448>; stRspr). Hingegen ist die Verfassungsbeschwerde nicht zur Austragung von Streitigkeiten gegeben, mit denen Rechte geltend gemacht werden, die auf einer besonderen kompetentiellen Funktion eines Antragstellers im Verfassungsleben beruhen und durch ein gesetzlich begründetes gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis geregelt sind (vgl. BVerfGE 6, 445 <448>; 13, 54 <85>; 21, 362 <369 ff.>; 68, 193 <208>; 75, 192 <197>).

b) Solche kompetenzrechtlich geregelten, konkretisierten Aufgaben im Verfassungsleben nimmt allerdings das Staatsvolk nicht wahr, wenn es im Bund und in den Ländern Staatsgewalt gemäß Art. 20 Abs. 2 GG und Art. 28 Abs. 1 GG ausübt. Insoweit werden seine Rechte daher nur durch die subjektiven öffentlichen Rechte des aktiven Status jedes einzelnen Bürgers verwirklicht (vgl. BVerfGE 13, 54 <85>).

c) Die Verfassung des Freistaates Bayern formt aber die vom Volk ausgehende Staatsgewalt weiter aus, indem sie ihm auch ein unmittelbares Recht der Gesetzgebung zuerkennt. Allerdings gewährt die Landesverfassung das Gesetzesinitiativrecht (Art. 71 BV) und das Gesetzgebungsrecht (Art. 72 Abs. 1 BV) nicht dem Volk als solchem oder jedem Aktivbürger. Gesetzesvorlagen können vielmehr außer aus der Mitte des Landtags und vom Senat nur durch ein rechtsgültiges Volksbegehren eingebracht werden. Träger des Gesetzesinitiativrechts ist das rechtsgültige Volksbegehren. Gesetzgeber ist der Landtag oder der erfolgreiche Volksentscheid. Die das rechtsgültige Volksbegehren tragenden Stimmberechtigten sind insoweit auch handlungsfähig: Die Verfassung sieht ihre Vertretung durch den Beauftragten vor, dem die Befugnis zur Abgabe von Erklärungen (Art. 64 Abs. 2, 67 Abs. 2 BayLWG) und zur Prozeßführung vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof zuerkannt ist (Art. 81 Abs. 2 BayLWG).

Hieraus wird deutlich, daß die Unterzeichner eines rechtsgültigen Volksbegehrens mit diesem nicht nur ihre politischen Individualrechte aus dem status activus zur Geltung bringen. Daneben nimmt die von ihnen gebildete Gruppe mit dem Gesetzes-initiativrecht eine Funktion im Verfassungsleben wahr. Die Verfassung räumt dieser Gruppe das Recht auf den Volksentscheid ein, wenn das Volksbegehren vom Parlament nicht zum Gesetz erhoben worden ist. Verfassung und Landeswahlgesetz legen dabei ein geordnetes gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis zwischen der Gruppe der Unterzeichner des rechtsgültigen Volksbegehrens sowie den Verfassungsorganen Landtag und Staatsregierung fest (vgl. Art. 72 bis 76 BayLWG). Das so ausgestaltete Gesetzesinitiativrecht der Gruppe der Unterzeichner des rechtsgültigen Volksbegehrens unterscheidet sich von den politischen Individualrechten jedes einzelnen zu dieser Gruppe gehörenden Aktivbürgers. Es berechtigt die Gruppe als solche und beruht auf einer Kompetenz, die das positive Recht zuordnet und inhaltlich begrenzt. Zugleich verleiht es der Gesamtheit der Träger des erfolgreichen Volksbegehrens eine Funktion im Verfassungsleben und bezieht sie insoweit in die Organisation des Staates ein (vgl. auch BVerfGE 13, 54 <87>; BayVerfGH 44, 9 ff.).

Nicht zu entscheiden ist hier, ob dies auch schon für die Gesamtheit der Unterzeichner des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens gilt oder ob die Stimmberechtigten in diesem Stadium der Einleitung eines Volksgesetzgebungsverfahrens nur ihre Individualrechte aus dem status activus verwirklichen. Dies hat auch schon die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 1982 (BVerfGE 60, 175 <202; 207>) offengelassen.

d) In dem Ausgangsverfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof hat die Beschwerdeführerin ausschließlich das Gesetzesinitiativrecht des rechtsgültigen Volksbegehrens verteidigt. Sie hat ihre Auffassung von der Fehlerhaftigkeit des Volksentscheids nicht etwa auf eine Verletzung von Stimmrechten der Bürger gestützt, sondern darauf, daß das Land und die Kommunen die Gesetzesinitiative des Volksbegehrens gegenüber dem Gesetzesvorschlag des Parlaments durch Parteinahme benachteiligt hätten. Die Beschwerdeführerin hat damit als Beauftragte nicht - ähnlich einer Prozeßstandschaft (vgl. hierzu BVerfGE 77, 263, <269>) - Rechte geltend gemacht, die als subjektive öffentliche Rechte der Unterzeichner des rechtsgültigen Volksbegehrens grundrechtlich geschützt sind. Vielmehr ging es schon im Ausgangsverfahren um eine Streitigkeit zwischen Beteiligten eines Verfassungsrechtskreises, die Aufgaben und Zuständigkeiten der Landesgesetzgebung wahrnehmen.

e) Wenn dieser Verfassungsrechtsstreit vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof im Wege eines Volksentscheidprüfungsverfahrens gemäß Art. 81 Abs. 2 BayLWG und nicht im allgemeinen Verfahren einer Landesverfassungsstreitigkeit nach Art. 64 BV entschieden wurde, so beruht dies auf der Sonderregelung für Wahl- und Volksentscheidprüfungsverfahren und ändert nichts daran, daß im Ausgangsverfahren eine landesverfassungsrechtliche Streitigkeit zwischen Beteiligten geführt wurde, die gesetzlich bestimmte Funktionen im Verfassungsleben des Landes wahrnehmen (vgl. auch BayVerfGH 44, 9 <15>). Zur Überprüfung von Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte, die in derartigen landesverfassungsrechtlichen Streitigkeiten ergangen sind, ist das Bundesverfassungsgericht nicht berufen (vgl. BVerfGE 6, 445 <449>; 30, 112 <122>).

2. Aus diesem Grund ist die Verfassungsbeschwerde auch unzulässig, soweit die Beschwerdeführerin rügt, die angegriffene Entscheidung verletze sie in ihrer Eigenschaft als Antragstellerin des Ausgangsverfahrens in der grundrechtsgleichen Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

a) In dem föderativ gestalteten Bundesstaat des Grundgesetzes stehen die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder grundsätzlich selbständig nebeneinander. Entsprechendes gilt für die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Länder (vgl. BVerfGE 6, 376 <381 f.>; 22, 267 <270>; 60, 175 <209>). Daraus folgt, daß der Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder vom Bundesverfassungsgericht möglichst unangetastet bleiben muß und die Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit gebracht werden darf, als es nach dem Bundesverfassungsrecht unvermeidbar ist (vgl. BVerfGE 36, 342 <357>; 41, 88 <119>; 60, 175 <209>).

Gegen Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte kann das Bundesverfassungsgericht im Wege der Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG angerufen werden, um den Schutz der Grundrechte und grundrechtsgleichen Gewährleistungen einzufordern, an die die "öffentliche Gewalt", zu der auch die Landesverfassungsgerichte gehören (vgl. BVerfGE 13, 132 <140>), gemäß Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 3 GG gebunden ist. Das Bundesverfassungsgericht hat daher in ständiger Rechtsprechung anerkannt, daß auch die Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte mit der Verfassungsbeschwerde angreifbare Akte "öffentlicher Gewalt" sind (zuletzt BVerfGE 85, 148 <157>). Das setzt freilich voraus, daß es im Ausgangsverfahren um Rechte ging, die dem Beschwerdeführer als Grundrechtsträger zustehen; nur solche Rechte können - wie dargelegt - mit der Verfassungsbeschwerde verteidigt werden. Streitigkeiten hingegen, bei denen es um Funktionen bei Ausübung des Gesetzgebungsrechts im Land geht, entscheidet das Landesverfassungsgericht endgültig (vgl. BVerfGE 6, 445 <448 f.>). Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG und § 13 Nr. 8 BVerfGG ist für solche Streitigkeiten innerhalb eines Landes ein Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht nicht eröffnet, soweit hierfür die Zuständigkeit eines Landesverfassungsgerichts begründet ist.

b) Das Bundesverfassungsgericht hat bisher offengelassen, ob für die Parteien solcher vom Landesverfassungsgericht in der Sache abschließend entschiedener landesverfassungsrechtlicher Streitigkeiten die Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht gleichwohl eröffnet ist, wenn sie rügen, daß das Landesverfassungsgericht in dem Ausgangsverfahren die für alle Beteiligten gerichtlicher Verfahren geltenden grundrechtsgleichen Gewährleistungen des Verfahrensrechts verletzt hat (vgl. BVerfGE 6, 45 <49 f.>; 30, 112 <122>).

Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Oktober 1961 (BVerfGE 13, 132 ff.) und vom 15. Januar 1985 (BVerfGE 69, 112 <120>) betreffen eine andere Fallkonstellation. Dort wurden Rügen der Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 103 Abs. 1 GG gegen eine im Popularklageverfahren ergangene Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs erhoben. Das Bundesverfassungsgericht hat die zu ihm eingelegte Verfassungsbeschwerde mit diesen Rügen als zulässig angesehen, weil ein Antragsteller im Popularklageverfahren demjenigen gleichzustellen sei, der - wie bei einer Verfassungsbeschwerde - eigene Grundrechte verteidigt (BVerfGE 13, 132 <142>). Jene Ausgangsverfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof waren mithin gerade keine landesverfassungsrechtlichen Streitigkeiten, die nach Bundesverfassungsrecht in der Sache abschließend durch das Landesverfassungsgericht entschieden werden.

Die bisher vom Bundesverfassungsgericht offengelassene Frage entscheidet der Senat nunmehr dahin, daß die Rügen der Verletzung von grundrechtsgleichen Gewährleistungen dann nicht mit der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht geltend gemacht werden können, wenn sie sich auf ein Verfahren des Landesverfassungsgerichts beziehen, in dem eine landesverfassungsrechtliche Streitigkeit in der Sache abschließend entschieden wird.

Die grundrechtsähnlichen Rechte der Art. 101 Abs. 1 Satz 2, 103 Abs. 1 GG und weitere aus dem Rechtsstaatsprinzip für das gerichtliche Verfahren abzuleitende Gewährleistungen enthalten objektive Verfahrensgrundsätze, die für jedes gerichtliche Verfahren gelten; sie müssen daher auch jedem zugute kommen, der nach den Verfahrensnormen parteifähig ist oder von dem Verfahren unmittelbar betroffen wird (vgl. BVerfGE 61, 82 <104>). Aus diesem Grund stand auch der Beschwerdeführerin als Antragstellerin der landesverfassungsrechtlichen Streitigkeit des Ausgangsverfahrens vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof das Recht aus der grundrechtsgleichen Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zu. Dieses Recht hatte das Landesverfassungsgericht bei seiner Verfahrensgestaltung zu beachten. Gleichwohl liegt es nahe, daß das Bundesverfassungsgericht dies bei Ausgangsverfahren der hier gegebenen Art nicht kontrolliert, weil das Übergreifen der Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes auf die des Landes insoweit vermeidbar ist.

Das Grundgesetz erkennt mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG an, daß ein Land interne - grundrechtlich geschützte Rechte nicht berührende - Streitigkeiten unter Funktionsträgern der Staatsgewalt im Land aufgrund eigener Verfassungsgerichtsbarkeit - ohne jede bundesverfassungsgerichtliche Einwirkung - in der Sache abschließend entscheiden kann (vgl. auch BVerfGE 41, 88 <119>). Die insoweit anerkannte Unantastbarkeit der Landesverfassungsgerichtsbarkeit würde aber für einen Teilbereich wieder beseitigt, wenn das Bundesverfassungsgericht kontrollieren müßte, ob die Landesverfassungsgerichte im Verfahren dieser Verfassungsstreitigkeiten die grundrechtsgleichen Gewährleistungen beachtet haben. Zu deren Durchsetzung ist ein solcher Übergriff auf die Landesverfassungsgerichtsbarkeit auch nicht geboten, solange die Länder - wie dies in der Bundesrepublik Deutschland der Fall ist - bei der Einrichtung ihrer Landesverfassungsgerichte die Homogenitätsanforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG beachten. Dazu gehört, daß sie ihre Verfassungsgerichte mit Richtern besetzen, die im Sinne des Art. 97 Abs. 1 GG unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen sind, und daß sie ihre Verfassungsgerichtsbarkeit einer Bindung an die Prinzipien rechtsstaatlicher Verfahrensgestaltung unterwerfen. In diesem Rahmen brauchen daher landesverfassungsrechtliche Verfahren unter Funktionsträgern des Landes nicht durch das Bundesverfassungsgericht auf die Beachtung der für das Verfahren geltenden grundrechtsgleichen Gewährleistungen kontrolliert zu werden. Insoweit nimmt das Verfassungsgericht eines Landes bei der Entscheidung derartiger Verfahren Aufgaben eines Verfassungsorgans des Landes wahr, die im Bund dem Bundesverfassungsgericht obliegen.