Beschluss vom 10. Oktober 2000

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 586/90 -
- 1 BvR 673/90 -

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden

der Frau Dr. W...

- 1 BvR 586/90 -,

- 1 BvR 673/90 -

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem

gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 10. Oktober 2000 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerden gelten einem Begehren auf allgemeine Auskunft durch eine Polizei- bzw. Verfassungsschutzbehörde über die behördlicherseits über die Beschwerdeführerin gespeicherten Daten.

Annahmegründe im Sinne des § 93 a Abs. 2 BVerfGG sind nicht gegeben. Die Verfassungsbeschwerden sind unter Subsidiaritätsgesichtspunkten unzulässig.

Der allgemeine Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde steht der Zulässigkeit in aller Regel entgegen, wenn für den Beschwerdeführer die Möglichkeit bestand oder besteht, den behaupteten Verfassungsverstoß anderweitig zu beseitigen oder außerhalb des eingeleiteten verfassungsgerichtlichen Verfahrens im praktischen Ergebnis dasselbe zu erreichen (vgl. BVerfGE 76, 1 <39>; 78, 58 <68 f.>; 93, 165 <171>). Sämtlichen angegriffenen Entscheidungen liegt eine Rechtslage zugrunde, die inzwischen grundlegend zugunsten der Rechtsposition der Beschwerdeführerin geändert worden ist.

Die Beschwerdeführerin hat daher die Möglichkeit, jeweils einen neuen Antrag auf Auskunft zu stellen, der nach den neuen gesetzlichen Bestimmungen mit einem für sie günstigeren Ergebnis beschieden werden könnte. Auf die ausdrückliche Frage des Berichterstatters, ob und gegebenenfalls mit welchem Erfolg die Beschwerdeführerin auf Grund der zwischenzeitlich neuen, für sie günstigeren, Rechtslage Auskunft begehrt habe bzw. ob und warum sie daran gehindert sei, hat sie erklärt, aus "rechtlichen Gründen" einen solchen Antrag nicht stellen zu können. Ihre früher gestellten Anträge seien nicht zurückgezogen und hätten sich nicht durch zwischenzeitliche Auskunftserteilung erledigt. Diese Ausführungen lassen nicht erkennen, dass die Beschwerdeführerin das ihrerseits Mögliche unternommen hat, um das von ihr behauptete Auskunftsrecht zu verwirklichen.

1. Im Verfahren 1 BvR 586/90 stützen sich der Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides und die nachfolgenden Gerichtsentscheidungen auf die Verpflichtung des Polizeipräsidenten zur fehlerfreien Ermessensentscheidung über einen Auskunftsantrag, die bis dahin für nicht dateiförmig verarbeitete Daten gewohnheitsrechtlich, für die in Dateien verarbeiteten Daten im Umkehrschluss aus § 13 Abs. 2 in Verbindung mit §§ 13 Abs. 1, 12 Abs. 2 Nr. 1 BlnDSG a.F. hergeleitet wurde. Das im Jahre 1992 neu gefasste Allgemeine Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (ASOG Bln vom 14. April 1992, GVBl S. 119; zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Mai 1999, GVBl S. 164) enthält demgegenüber in § 50 Abs. 1 Satz 1 ASOG Bln eine Auskunftsregelung, nach der die Polizei der betroffenen Person auf Antrag gebührenfrei Auskunft über die zu ihrer Person gespeicherten Daten zu erteilen hat. Statt einer Auskunft über Daten in Akten kann nach § 50 Abs. 6 ASOG Bln auch Akteneinsicht gewährt werden.

Im Verfahren 1 BvR 673/90 beruhen der Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls auf der Pflicht der beklagten Behörde, hier des Bundesamtes für Verfassungsschutz, zur fehlerfreien Ermessensentscheidung über einen Auskunftsantrag, die teils gewohnheitsrechtlich, teils im Umkehrschluss aus § 13 Abs. 2 in Verbindung mit §§ 13 Abs. 1, 12 Abs. 2 Nr. 1 BDSG a.F. entwickelt wurde. Nunmehr sieht der durch Art. 2 des Gesetzes zur Fortentwicklung der Datenverarbeitung und des Datenschutzes vom 20. Dezember 1990 (BGBl I S. 2954; zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Juni 1999, BGBl I S. 1334) eingefügte § 15 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz - BVerfSchG) vor, dass das Bundesamt dem Betroffenen über zu seiner Person gespeicherte Daten auf Antrag unentgeltlich Auskunft erteilt, soweit er hierzu auf einen konkreten Sachverhalt hinweist und ein besonderes Interesse an einer Auskunft darlegt.

2. In beiden Fällen ist also der bis dahin im Wesentlichen von der Rechtsprechung konkretisierte Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung über einen Auskunftsantrag durch eine bereichsspezifisch geregelte und rechtlich gebundene Auskunftspflicht ersetzt worden. Die Verfassungsbeschwerde gibt daher keinen Anlass zu einer grundsätzlichen Klärung, wieweit ein solches der Abwehr von Datengefährdungen dienendes Leistungsrecht auf Auskunft allgemein oder in besonderen Zusammenhängen (vgl. BVerfGE 100, 313 <361 ff.>) verfassungsrechtlich geboten ist. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu noch nicht Stellung genommen, auch nicht im Volkszählungsurteil, dessen Gegenstand nicht Auskunftsansprüche waren (BVerfGE 65, 1). In diesem Urteil hat es aber die Bedeutung verfahrensrechtlicher Sicherungen der Datenerhebung und -weitergabe betont, ohne jedoch deren rechtliche Konturen näher zu umschreiben. Auch konnte in diesem aus dem Jahre 1983 stammenden Urteil nicht behandelt werden, wieweit die zwischenzeitlich erfolgten erheblichen Veränderungen der technologischen Möglichkeiten und Netzgestaltungen sowie der praktischen und rechtlichen Bedeutung des Datengebrauchs in der Informationsgesellschaft Einfluss auf solche Verfahrensrechte haben.

Der vorliegende Rechtsstreit gibt keinen Anlass, solche Grundsatzfragen aufzuwerfen. Durch die seit dem Volkszählungsurteil erfolgte gesetzliche Ausgestaltung von Auskunftsrechten und -pflichten tragen die Gesetzgeber dem in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG enthaltenen Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. BVerfGE 65, 1 <41 ff.>) Rechnung und ermöglichen es den Bürgern, gegebenenfalls gerichtlichen Rechtsschutz gegen einen unrechtmäßigen Umgang mit Daten in Anspruch zu nehmen. Durch den grundsätzlich gewährleisteten Anspruch auf Auskunft oder gegebenenfalls auf Akteneinsicht hat sich die Rechtsposition der Beschwerdeführerin im Vergleich zu der bis dahin zugrunde gelegten Lage verstärkt.

Der gesetzlich gewährleistete Auskunfts- oder auch Akteneinsichtsanspruch wird in beiden Regelungen zum einen mit Darlegungsanforderungen versehen, zum anderen zugunsten der den Kenntnisinteressen entgegenstehenden Belange eingeschränkt. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ändert das nichts daran, dass die neuen gesetzlichen Regelungen eine für sie günstigere Rechtslage geschaffen haben.

a) Die in den Gesetzen enthaltenen Darlegungsanforderungen stellen die Auskunftserteilung nicht im Ergebnis wieder in ein Ermessen oder jedenfalls nicht in ein der vormaligen Rechtslage entsprechendes Ermessen der Behörde. Ein Auskunftsantrag ohne nähere Darlegungen darf auch keineswegs ohne weiteres abgelehnt werden.

aa) § 50 Abs. 1 Satz 2 ASOG Bln, nach dem in dem Antrag die Art der Daten, über die Auskunft begehrt wird, näher bezeichnet werden soll, stellt eine Soll-Vorschrift dar, die dem Zweck dient, der Behörde die Auskunftserteilung zu erleichtern und diese zugleich im Interesse des Auskunftsbegehrenden zu beschleunigen (vgl. die Begründung zu § 11 des Entwurfs eines Gesetzes zum Schutz vor Missbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung <Bundesdatenschutzgesetz - BDSG>, dem § 50 Abs. 1 Satz 2 ASOG Bln nachgebildet ist, BTDrucks 7/1027, S. 26, sowie den Bericht und Antrag des Innenausschusses zu § 11 des Gesetzentwurfes, BTDrucks 7/5277, S. 7). Auch § 50 Abs. 1 Satz 3 ASOG Bln, nach dem bei einem Antrag auf Auskunft aus Akten erforderlichenfalls verlangt werden kann, dass Angaben gemacht werden, die das Auffinden der Daten ohne einen Aufwand ermöglichen, der außer Verhältnis zu dem von der betroffenen Person geltend gemachten Informationsinteresse steht, dient dem Zweck, einen im Hinblick auf das Informationsinteresse unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden (vgl. die Begründung zu der leitbildenden Fassung in § 3 e VwVfG des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Fortentwicklung der Datenverarbeitung und des Datenschutzes, BTDrucks 11/4306, S. 58). Die Tatbestandsvoraussetzung, dass Angaben zum Auffinden der Daten nur erforderlichenfalls verlangt werden dürfen, bringt dies deutlich zum Ausdruck. Insbesondere erlaubt die Bestimmung es der Behörde nicht, über Daten, deren Vorhandensein ihr bekannt ist oder die sie ohne unverhältnismäßigen Aufwand finden kann, nur deshalb keine Auskunft zu erteilen, weil die betroffene Person keine näheren Angaben macht. Das in § 50 Abs. 1 Satz 4 ASOG Bln eingeräumte Ermessen, den Antrag abzulehnen, sofern die Person dem Verlangen nach näheren Angaben nicht nachkommt, ist nach Maßgabe des Zwecks der Regelung auszufüllen und nicht etwa mit Rücksicht auf Geheimhaltungsinteressen oder -wünsche. Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin im gerichtlichen Ausgangs- und im Verfassungsbeschwerdeverfahren zum Teil einen Sachverhalt dargelegt hat, auf Grund dessen jedenfalls insoweit über die von ihr erwünschte Auskunft Klarheit besteht, lassen die Bestimmungen somit auch die von ihr befürchtete pauschale Ablehnung der Auskunftserteilung bei einem auf Auskunft über sämtliche zur Person gespeicherten Daten gerichteten Antrag nicht zu.

bb) § 15 Abs. 1 BVerfSchG macht die Auskunftspflicht von dem Hinweis auf einen konkreten Sachverhalt und von einem besonderen Auskunftsinteresse abhängig. Die Beschwerdeführerin kann diese Anforderungen im Hinblick auf den Sachverhalt erfüllen, den sie im Ausgangsverfahren und in der Verfassungsbeschwerde vorgetragen hat. Aber auch soweit sie keine näheren Angaben macht, ist § 15 Abs. 1 BVerfSchG nicht zu entnehmen, dass das Bundesamt für Verfassungschutz ihren Antrag ohne weiteres ablehnen dürfte. Nach dem einfachgesetzlichen Regelungsgehalt, der unter Beachtung der Grundrechtsvorgaben auszulegen und anzuwenden ist, entfällt in einem solchen Fall lediglich die Auskunftspflicht (vgl. auch die Beschlussempfehlung und den Bericht des Innenausschusses, BTDrucks 12/4094, S. 3, 11 ff.). Das verbleibende Ermessen, Auskunft zu erteilen, ist nach Maßgabe des Zwecks der Regelung auszuüben. Neben dem auch den allgemeinen einschlägigen Vorschriften zugrunde liegenden Ziel, einen im Hinblick auf das Informationsinteresse unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, soll die Regelung Ausforschungsgefahren begegnen. Dabei handelt es sich um einen legitimen Belang, sofern die gestellten Anforderungen mit Rücksicht auf die konkrete Erfüllung der jeweiligen Aufgabe erforderlich und im Hinblick auf das jeweilige Informationsinteresse verhältnismäßig sind. Die Möglichkeit, jeden Antrag, mit dem Auskunft über sämtliche zur Person gespeicherten Daten begehrt wird, pauschal abzulehnen, ergibt § 15 Abs. 1 BVerfSchG nicht.

b) Die in den Bestimmungen jeweils enthaltenen Einschränkungen zugunsten der den Kenntnisinteressen entgegenstehenden Belange führen ebenfalls nicht dazu, dass die Auskunftserteilung wieder im Ermessen der Behörde stünde oder ohne weiteres verweigert werden könnte. Die Beschwerdeführerin hätte bei neuen Auskunftsanträgen auch keine gleich oder ähnlich lautenden Bescheide zu erwarten.

Die Gesetzgeber haben den Auskunftsanspruch in eingegrenzter Weise gewährleistet, nämlich nur soweit legitime Belange, die das Recht auf Kenntnisgewähr überwiegen, diesem entgegenstehen. Die gesetzlichen Vorgaben zielen dabei auf die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Zugleich sehen sie einen Anspruch des Betroffenen vor, die Gründe für eine Entscheidung zu erfahren, auf Grund derer die Verwaltung dem Betroffenen den ihm rechtlich prinzipiell zustehenden Anspruch verweigert. Dabei haben die Gesetzgeber die Pflicht zur Begründung ihrerseits im Hinblick auf die der Verweigerung der Kenntnisgewähr zugrunde liegenden Geheimhaltungsbelange eingeschränkt. Denn diese Pflicht reicht nicht so weit, dass die Gründe einer Ablehnung der Kenntnisgewähr in einer Weise dargelegt werden müssten, die eine Offenbarung der geheimzuhaltenden Tatsachen bedeutete (vgl. dazu BVerwGE 74, 115 <120>; OVG Berlin, NVwZ 1987, S. 817 <820>). Im Falle einer nur eingeschränkten Begründung der Auskunftsablehnung muss aber wiederum dargelegt werden, dass deren Voraussetzungen vorliegen, damit die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung nicht vollständig verschlossen bleibt (vgl. dazu BVerwGE 74, 115 <120, 124>; OVG Bremen, NJW 1987, S. 2393 <2396>; OVG Berlin, NVwZ 1987, S. 817 <820>).

aa) Nach § 50 Abs. 2 ASOG Bln besteht eine Verpflichtung zur Auskunftserteilung nicht, soweit eine Abwägung ergibt, dass die schutzwürdigen Belange der betroffenen Person hinter dem öffentlichen Interesse an der Geheimhaltung oder einem überwiegenden Geheimhaltungsinteresse Dritter zurückstehen müssen. Für diese am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierte Konkretisierung des Leistungsrechts auf Auskunft ist gesetzlich gesichert, dass - wie es den das Individuum schützenden Grundrechtsmaßgaben entspricht - die schutzwürdigen Belange gerade der betroffenen Person in der Abwägung zu beachten sind. Damit ist insbesondere die dem im Verfahren 1 BvR 586/90 angegriffenen Bescheid unter anderem in verallgemeinerter Form zugrunde liegende Erwägung ausgeschlossen, zur Vermeidung einer Ausforschung werde in einer schematischen Abfolge die Auskunft auch bei Fehlen jeglicher Daten verweigert, da bereits durch die Differenzierung zwischen Negativauskunft und Auskunftsverweigerung Rückschlüsse über die Datenspeicherung gewonnen werden könnten. Danach könnte es im vorliegenden Fall sein, dass über die Beschwerdeführerin keine Daten gespeichert sind, dass ihr aber als in der schematischen Abfolge zehnte Person keine Auskunft erteilt worden ist. Ein solches Vorgehen entsprach nur unter der streng zu begrenzenden Ausnahme besonders geheimhaltungsbedürftiger Bereiche, in denen bereits der Möglichkeit des Rückschlusses auf vorhandene Datenspeicherungen überwiegende staatliche Belange entgegenstehen, dem Gesetz. Im Übrigen wäre es mit dem den Betroffenen nach § 50 Abs. 1 Satz 1 ASOG Bln jeweils individuell grundsätzlich zustehenden Auskunftsanspruch unvereinbar.

Im Einklang mit den grundrechtlichen Maßgaben ist § 50 Abs. 2 ASOG Bln im Übrigen zu entnehmen, dass die Auskunft nur verweigert werden darf, soweit der polizeiliche Umgang mit den jeweiligen Informationen und Daten überhaupt auf Grund konkretisierter Belange geheimhaltungsbedürftig ist und eine im Einzelfall erfolgende Abwägung solcher Belange mit den geschützten Interessen des Auskunftsbegehrenden ergibt, dass diese Interessen zurückstehen müssen. Eine Kenntnisverweigerung ist grundsätzlich hinreichend zu begründen. Von einer Begründung darf nach § 50 Abs. 3 ASOG Bln nur insoweit abgesehen werden, als durch die Mitteilung der Gründe, auf die die Entscheidung gestützt wird, der mit der Auskunftsverweigerung verfolgte Zweck gefährdet würde. Dabei hat die Behörde auch die Möglichkeit von Teilauskünften zu prüfen. Wird die Auskunft nicht gewährt, ist die betroffene Person darauf hinzuweisen, dass sie sich an den Datenschutzbeauftragten wenden kann. Soweit die Behörde die Auskunft verweigert und dies lediglich in begrenzter Weise begründet, muss sie triftig darlegen, dass die Voraussetzungen einer eingeschränkten Begründung der Auskunftsablehnung gegeben sind. Es reicht nicht aus, wenn die Begründung einer Auskunftsverweigerung pauschal auf eine Gefährdung der Effektivität der behördlichen Aufgabenerfüllung oder eine Geheimhaltungsbedürftigkeit wegen der Natur der Sache verweist, den Gesetzestext wiederholt oder pauschal auf eine Gefährdung des Zwecks des Auskunftsverweigerungsrechts hinweist (vgl. BVerwGE 74, 115 <120 f.>; OVG Berlin, NVwZ 1987, S. 817 <820>). Ausführungen, die sich - wie in dem im Verfahren 1 BvR 586/90 angegriffenen Bescheid - darauf beschränken, die maßgebliche Vorschrift wieder zu geben, das Abwägungsergebnis der Auskunftsablehnung mitzuteilen und jede nähere Begründung mit einem pauschalen Hinweis darauf vorzuenthalten, anderenfalls werde der Zweck der Auskunftsablehnung unterlaufen, würden den Anforderungen der neuen gesetzlichen Regelung nicht gerecht, es sei denn, durch jede nähere Mitteilung der Gründe werde der mit der Auskunftsverweigerung verfolgte Zweck gefährdet. In einem solchen Fall bliebe - außer der Einschaltung des Datenschutzbeauftragten - allerdings eine gerichtliche Überprüfung der Gründe nach den vom Bundesverfassungsgericht in dem Beschluss vom 27. Oktober 1999 dargelegten Grundsätzen möglich (BVerfGE 101, 106 <124 ff.>).

bb) Nach § 15 Abs. 2 BVerfSchG unterbleibt die Auskunftserteilung, soweit eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung durch die Auskunftserteilung zu besorgen ist, durch die Auskunftserteilung Quellen gefährdet sein können oder die Ausforschung des Erkenntnisstandes oder der Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz zu befürchten ist oder die Auskunft die öffentliche Sicherheit gefährden oder sonst dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder die Daten oder die Tatsache der Speicherung nach einer Rechtsvorschrift oder ihrem Wesen nach, insbesondere wegen der überwiegenden berechtigten Interessen eines Dritten, geheim gehalten werden müssen. Die Norm grenzt den nach § 15 Abs. 1 BVerfSchG grundsätzlich gegebenen Auskunftsanspruch durch eine Reihe konkretisierter gegenläufiger Belange ein. Auch in diesem Rahmen darf die begehrte Auskunft nur abgelehnt werden, soweit der behördliche Umgang mit den jeweiligen Informationen und Daten überhaupt auf Grund bestimmter Belange geheimhaltungsbedürftig ist und eine im Einzelfall erfolgende Abwägung solcher konkret bestehenden Belange mit den geschützten Interessen der betroffenen Person ergibt, dass diese Interessen zurückstehen müssen. Die Gründe der Auskunftsverweigerung sind aktenkundig zu machen; dadurch werden sie der gerichtlichen Überprüfung zugänglich. In der Norm ist ebenfalls die Einschaltung des Datenschutzbeauftragten vorgesehen (§ 15 Abs. 4 Sätze 3 bis 5 BVerfSchG).

Die Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit erfordert auch im Bereich der Aufgaben des Verfassungsschutzes eine differenzierende Betrachtung und darf sich nicht in abstrakten Überlegungen erschöpfen (vgl. BVerfGE 101, 106 <125>; BVerwGE 74, 115 <120 ff.>; OVG Bremen, NJW 1987, S. 2393 <2395 ff.>). Der in dem Verfahren 1 BvR 673/90 angegriffene Bescheid des Bundesamtes für Verfassungsschutz über die Auskunftsablehnung wird dagegen unter Hinweis auf die in § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 2 Nr. 1 BDSG a.F. vorgesehene Befreiung von der grundsätzlichen Auskunftspflicht damit begründet, dass die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben die generelle Geheimhaltung etwaiger Erkenntnisse erfordere und das öffentliche Interesse an einer Geheimhaltung der Ermittlungsarbeit Vorrang vor dem privaten Interesse auf Auskunftserteilung habe. Er beschränkt sich somit auf eine floskelhafte Wiedergabe von Gesichtspunkten, die abstrakt unter bestimmten Voraussetzungen und in bestimmtem Umfang eine Geheimhaltungsbedürftigkeit begründen könnten, konkret aber nicht vorliegen müssen, und lässt im Übrigen eine Abwägung nicht erkennen. Eine solche abstrakt-pauschale Abwägung zugunsten einer Regelablehnung wäre mit der neuen gesetzlichen Bestimmung des § 15 BVerfSchG nicht in Einklang zu bringen.

3. Nach allem könnte die Beschwerdeführerin im Falle neuer Auskunftsanträge mit ihrem Begehren bereits beim Polizeipräsidenten und beim Bundesamt für Verfassungsschutz Erfolg haben. Soweit sie vorbringt, an einer erneuten Antragstellung gehindert zu sein, übersieht sie, dass ihr Begehren jeweils rechtskräftig abgelehnt worden ist, neuen Anträgen angesichts der geänderten Rechtslage aber nichts entgegensteht.

Im Übrigen ist nicht zu erkennen, dass die Beschwerdeführerin ein rechtlich schutzwürdiges Interesse an der Klärung der Rechtmäßigkeit der Auskunftsverweigerung nach altem Recht hat. Das Rechtsschutzinteresse für eine Verfassungsbeschwerde muss nicht nur bei Antragseingang, sondern auch noch im Zeitpunkt der Entscheidung vorliegen (vgl. BVerfGE 21, 139 <143>; 81, 138 <140>).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.