G r ü n d e :

A. 

1

Die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden wenden sich mit dem Organstreit beziehungsweise der Verfassungsbeschwerde gegen das Pandemie-Notfallkaufprogramm (Pandemic Emergency Purchase Programme – PEPP) des Eurosystems, die Beschwerdeführenden darüber hinaus gegen die im Zuge der COVID-19-Pandemie getroffenen Beschlüsse des Rates der Europäischen Zentralbank (EZB-Rat) zur vorübergehenden Absenkung der Anforderungen an notenbankfähige Sicherheiten. Bei dem PEPP handelte es sich um ein Anleihekaufprogramm, das als pandemiebedingtes Notfallprogramm angelegt war. Die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden halten die dem Programm zugrundeliegenden Beschlüsse des EZB-Rates für Ultra-vires-Akte. Das Programm verstieß nach ihrer Auffassung gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und das Verbot der monetären Staatsfinanzierung (Art. 123 Abs. 1 AEUV). Soweit das Programm in das Budgetrecht des Deutschen Bundestages eingegriffen habe, liege darin auch eine Verletzung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes. Die Beschwerdeführenden sind zudem der Auffassung, dass die Beschlüsse des EZB-Rates zur vorübergehenden Absenkung der Anforderungen an notenbankfähige Sicherheiten ultra vires ergangen seien und gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung verstoßen hätten.

I. 

2

1. Das PEPP war ein Ankaufprogramm des Eurosystems für Anleihen öffentlicher und privater Schuldner.

3

a) Ausweislich seiner Begründung stellte das PEPP eine Reaktion auf die COVID-19-Pandemie dar. Die Europäische Zentralbank (EZB) ging davon aus, dass die Geldpolitik wegen des erheblichen Rückgangs der wirtschaftlichen Aktivität günstige Finanzierungsmechanismen für alle Bereiche der Wirtschaft sicherstellen müsse, um die Folgen des durch die COVID-19-Pandemie ausgelösten wirtschaftlichen Schocks und damit einhergehende Gefahren für die Preisstabilität einzuhegen. Das PEPP war zum einen darauf ausgerichtet, den geldpolitischen Kurs quantitativ weiter zu lockern, um auf die pandemiebedingten Abwärtsrisiken für die Inflation zu reagieren (vgl. 4. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440 vom 24. März 2020, EZB/2020/17, ABl EU Nr. L 91 vom 25. März 2020, S. 1 f.). Zum anderen sollte das PEPP die pandemiebedingten Risiken für den geldpolitischen Transmissionsmechanismus adressieren, um geldpolitische Impulse über günstige Finanzierungsbedingungen in allen Mitgliedstaaten wirken zu lassen (vgl. 3. und 4. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440). Als Teil des bereits bestehenden Programms zum Ankauf von Vermögenswerten (Asset Purchase Programme – APP) sollte auch das PEPP dem seinerzeitigen übergeordneten Ziel dienen, die Inflation im Euroraum auf unter, aber nahe 2 % anzuheben. Mit Blick auf die sich schnell entwickelnde und unsichere Situation in der Pandemie sollte das PEPP jedoch im Vergleich zum APP in Bezug auf seine Gestaltung und Umsetzung deutlich flexibler sein (vgl. 2. und 3. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440).

4

b) Das PEPP wurde durch den Beschluss des EZB-Rates (EU) 2020/440 vom 24. März 2020 aufgelegt. Nachdem ursprünglich ein Gesamtvolumen in Höhe von 750 Milliarden Euro beschlossen worden war (Art. 1 Abs. 1 Beschluss <EU> 2020/440), erhöhte der EZB-Rat den Umfang des PEPP am 4. Juni 2020 zunächst auf 1.350 Milliarden Euro (Art. 1 Nr. 1 Beschluss <EU> 2020/1143 in der konsolidierten Fassung vom 28. Juli 2020 zur Änderung des Beschlusses <EU> 2020/440, EZB/2020/36, ABl EU Nr. L 248 vom 31. Juli 2020, S. 24) und am 10. Dezember 2020 schließlich auf 1.850 Milliarden Euro (Art. 1 Nr. 1 Beschluss <EU> 2021/174 in der konsolidierten Fassung vom 10. Februar 2021 zur Änderung des Beschlusses <EU> 2020/440, EZB/2021/6, ABl EU Nr. L 50 vom 15. Februar 2021, S. 29).

5

c) Im Rahmen des PEPP konnten durch das Eurosystem alle Kategorien von Vermögenswerten gekauft werden, die im APP zugelassen waren (vgl. 3. Erwägungsgrund und Art. 1 Abs. 2 Beschluss <EU> 2020/440). Dazu gehörten im Sinne und nach Maßgabe des Beschlusses (EU) 2020/188 auf dem Sekundärmarkt marktfähige Schuldtitel, die von der Zentralregierung beziehungsweise den regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften eines Mitgliedstaats, dessen Währung der Euro ist, begeben wurden (vgl. Art. 3 Abs. 1 Beschluss <EU> 2020/188 vom 3. Februar 2020, EZB/2020/9, ABl EU Nr. L 39 vom 12. Februar 2020, S. 12). Zur Ausweitung seiner Flexibilität wurden im Rahmen des PEPP auch marktfähige Schuldtitel des öffentlichen Sektors angekauft, die kürzere Laufzeiten aufwiesen als die im Rahmen früherer Ankaufprogramme erworbenen Schuldtitel (vgl. Art. 2 Beschluss <EU> 2020/440).

6

Neben den allgemeinen für geldpolitische Operationen geltenden Anforderungen gemäß der Leitlinie (EU) 2015/510 der EZB vom 19. Dezember 2014 (ABl EU Nr. L 91 vom 2. April 2015, S. 3) mussten die Emittenten mindestens über eine Bonität der Kreditsicherungsstufe 3 in der harmonisierten Ratingskala des Eurosystems verfügen (Art. 1 Abs. 2 Buchstabe a Beschluss <EU> 2020/440 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 Buchstabe a Beschluss <EU> 2020/188). Schuldtitel, die von der Zentralregierung der Hellenischen Republik begeben wurden, waren gemäß Art. 3 Beschluss (EU) 2020/440 im Rahmen des PEPP zum Ankauf zugelassen, wenn sie die in Art. 3 Abs. 4 Beschluss (EU) 2020/188 festgelegten Zulassungskriterien erfüllten (vgl. auch 7. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440).

7

d) Die Ankäufe im Rahmen des PEPP begannen am 26. März 2020. Sie erfolgten getrennt von und zusätzlich zu den Ankäufen im Rahmen des APP (vgl. Art. 1 Abs. 1 Beschluss <EU> 2020/440).

8

Ebenso wie im Rahmen des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors (Public Sector Purchase Programme – PSPP) wurde ein Großteil der PEPP-Ankäufe von den nationalen Zentralbanken des Eurosystems durchgeführt, während die EZB nur in geringem Umfang selbst Ankäufe tätigte. Den weitaus größten Teil der PEPP-Ankäufe machten die Anleihen des öffentlichen Sektors aus (knapp 97 %, vgl. EZB, Annual Report 2024, S. 37). Davon entfielen zum Ende des Jahres 2024 etwa 10,2 % auf Wertpapiere supranationaler Institutionen und der Rest auf Staatsanleihen (vgl. EZB, Annual Report 2024, Anhang Annual Accounts of the ECB 2024, Financial Statements of the ECB, S. 51 sowie die laufend aktualisierte Übersichtsseite der EZB zum PEPP: https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/pepp/html/index.en.html).

9

Die Verteilung auf die einzelnen Länder richtete sich bei den Ankäufen von marktfähigen Schuldtiteln des öffentlichen Sektors gemäß Art. 5 Abs. 1 Beschluss (EU) 2020/440 grundsätzlich nach dem jeweiligen Kapitalschlüssel der nationalen Zentralbanken im Sinne von Art. 29.1 der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (ESZB-Satzung). Schwankungen im Zeitverlauf bei der Verteilung der Ankäufe waren gemäß Art. 5 Abs. 2 Beschluss (EU) 2020/440 jedoch ausdrücklich erlaubt. Die Zusammensetzung der Ankäufe sollte flexibel erfolgen, um zu verhindern, dass Erschütterungen der aggregierten Zinsstrukturkurve von Staatspapieren im Euro-Währungsgebiet zu weiteren Erschütterungen bei der risikofreien Zinsstrukturkurve im Euroraum führen würden, und um sicherzustellen, dass das Programm in der Gesamtschau sämtliche Länder des Euroraums erfassen würde (vgl. 5. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440).

10

Die Risikoteilung für hypothetische Verluste soll entsprechend jener beim PSPP erfolgen. In den dem PEPP zugrundeliegenden Beschlüssen ist keine eigenständige Regelung der Risikoteilung enthalten, sodass gemäß Art. 1 Abs. 2 Buchstabe a Beschluss (EU) 2020/440 die für das PSPP getroffenen Maßgaben anwendbar sind (vgl. auch 10. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440). Hiernach sollen etwa 20 % der im Rahmen des PEPP getätigten Ankäufe von Wertpapieren des öffentlichen Sektors – diese setzen sich zusammen aus jenen Wertpapieren, die die EZB kauft, und jenen Anleihen, die die nationalen Zentralbanken von europäischen und internationalen Institutionen erwerben – der Risikoteilung unterliegen, sodass Verluste gemeinsam zu tragen wären. Im Übrigen haften die nationalen Zentralbanken für die von ihnen getätigten Ankäufe ausschließlich selbst (vgl. zur Regelung im PSPP, Art. 6 Abs. 1 und 2 Beschluss <EU> 2020/188 und EZB, Pressemitteilungen vom 22. Januar 2015 und 10. März 2016, siehe auch BVerfGE 146, 216 <239 f. Rn. 23>; zu den jeweiligen Beständen im PEPP bei Beendigung der Ankäufe im Dezember 2024, vgl. EZB, Annual Report 2024, Anhang Annual Accounts of the ECB 2024, Financial Statements of the ECB, S. 48 ff.).

11

Die im Rahmen des PSPP (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 2 Beschluss <EU> 2020/188) geltenden Ankaufobergrenzen in Höhe von 33 % einer Emission von Anleihen einer Zentralregierung eines Mitgliedstaats und 33 % der ausstehenden Wertpapiere eines Emittenten fanden beim PEPP nach Art. 4 Satz 2 Beschluss (EU) 2020/440 keine Anwendung (vgl. auch 6. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440).

12

e)  Nach einer schrittweisen Reduktion ab September 2021 (vgl. EZB, Pressemitteilungen vom 9. September 2021 und 28. Oktober 2021) wurde der Nettoerwerb von Vermögenswerten im Rahmen des PEPP zum 1. April 2022 eingestellt. Anschließend wurde auch die Reinvestition der Tilgungsbeträge schrittweise reduziert (vgl. EZB, Pressemitteilungen vom 14. Dezember 2023 und 6. Juni 2024) und zum Jahresende 2024 vollständig eingestellt (vgl. EZB, Pressemitteilungen vom 12. und 13. Dezember 2024). Das Volumen der im Rahmen des PEPP gehaltenen Bestände betrug zum Ende des Monats Dezember 2024 noch insgesamt circa 1.600 Milliarden Euro (vgl. EZB, Consolidated Financial Statement of the Eurosystem as at 27 December 2024, Pressemitteilung vom 31. Dezember 2024).

13

Die vorhandenen Bestände sind noch nicht vollständig abgebaut. Sie verringern sich nach Angaben der EZB in einem maßvollen und vorhersehbaren Tempo (vgl. EZB, Pressemitteilung vom 5. Februar 2026). Ein aktiver Verkauf von Wertpapieren ist im Rahmen des PEPP grundsätzlich möglich, wurde aber nach Angaben der Bundesregierung jedenfalls bis November 2023 nicht umgesetzt (vgl. BTDrucks 20/9234, S. 23). Der Anteil der Bundesbank an den Beständen belief sich im Jahr 2025 noch auf einen Umfang von gut 287 Milliarden Euro (vgl. Deutsche Bundesbank, Die Bundesbank in Zahlen, 31. Dezember 2025).

14

2. Neben dem PEPP ergriff der EZB-Rat im Zuge der Pandemie auch Maßnahmen mit Blick auf die Anforderungen an notenbankfähige Sicherheiten (sog. Kollateralanforderungen). Mit Beschluss (EU) 2020/506 vom 7. April 2020 (EZB/2020/20, ABl EU Nr. L 109 I vom 7. April 2020, S. 1) änderte er die Leitlinie (EU) 2015/510 vom 19. Dezember 2014 über die Umsetzung des geldpolitischen Handlungsrahmens des Eurosystems (ABl EU Nr. L 91 vom 2. April 2015, S. 3) und beschloss Lockerungsmaßnahmen in Bezug auf Sicherheiten, die es den Geschäftspartnern des Eurosystems erleichtern sollten, ausreichende notenbankfähige Sicherheiten vorzuhalten, um weiterhin an sämtlichen liquiditätszuführenden Geschäften teilnehmen zu können (vgl. 3. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/506). Insbesondere beschloss der EZB-Rat, seine Bereitschaft zur Übernahme von Risiken vorübergehend zu erhöhen, um damit die über Refinanzierungsgeschäfte erfolgende Kreditversorgung zu unterstützen. Die für Sicherheiten geltenden Bewertungsabschläge wurden hierzu um einen festen Faktor gesenkt (vgl. 5. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/506).

15

Am 22. April 2020 beschloss der EZB-Rat bis September 2021 befristete Maßnahmen, um die Auswirkungen von Rating-Herabstufungen, die sich als wirtschaftliche Folge der COVID-19-Pandemie ergeben könnten, auf die Verfügbarkeit von Sicherheiten abzuschwächen. Beschlossen wurde insbesondere ein Bestandsschutz für die Notenbankfähigkeit der in Kreditgeschäften mit dem Eurosystem verwendeten marktfähigen Sicherheiten für den Fall, dass diese die seinerzeitigen Mindestbonitätsschwellen des Eurosystems unterschreiten sollten (vgl. EZB, Pressemitteilung vom 22. April 2020).

16

Die am 7. und 22. April 2020 verabschiedeten Maßnahmen wurden mit Beschluss des EZB-Rates vom 10. Dezember 2020 bis Juni 2022 verlängert (vgl. EZB, Pressemitteilung vom 10. Dezember 2020). Ab Juli 2022 wurden die vorübergehend eingeführten Lockerungsmaßnahmen schrittweise größtenteils wieder eingestellt (vgl. EZB, Pressemitteilungen vom 24. März 2022 und 29. November 2024).

17

3. Der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung befassten sich wiederholt mit dem PEPP. Es war in der 19. und 20. Legislaturperiode Gegenstand von Plenarsitzungen sowie von Anträgen, Kleinen Anfragen, schriftlichen Anfragen und Unterrichtungen.

18

a) Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages beschäftigten sich in der 19. und in der 20. Legislaturperiode in mehreren Plenarsitzungen – von denen die erste einen knappen Monat nach der Bekanntmachung des Programms stattfand – mit dem PEPP (vgl. Plenarsitzung vom 28. Mai 2020, unter anderem mit Beratung zu dem Antrag der Fraktion der AfD „Rechtskonforme Zustände herstellen – PEPP-Anleihekäufe sofort beenden“, BTDrucks 19/19516, BTPlenprot 19/163, S. 20263-20277). Dabei wurden das Budgetrecht des Bundestages (vgl. Plenarsitzung vom 23. April 2020, unter anderem mit Beratung zu dem Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Entschieden europäisch handeln gegen die Corona-Pandemie“, BTDrucks 19/18713; zu dem Antrag der Fraktion DIE LINKE „Existentielle Krise der EU überwinden – Wirtschaft mit der EZB wiederaufbauen und Superreiche in die Pflicht nehmen“, BTDrucks 19/18687, sowie zu dem Antrag der Fraktion der FDP „Europa gegen Corona – 5 Punkte für eine europäische Antwort auf die Pandemie“, BTDrucks 19/18695, BTPlenprot 19/156, S. 19336 ff.), die Grenzen der Zuständigkeit der Europäischen Union (vgl. BTPlenprot 19/156, S. 19342), die Kontrollrechte und Beteiligungsmöglichkeiten des Bundestages (vgl. Plenarsitzung vom 7. Mai 2020, unter anderem mit einer aktuellen Stunde zu den „Auswirkungen des Verfassungsgerichtsurteils zu EZB-Anleihekäufen“, BTPlenprot 19/158, S. 19605 f.; Plenarsitzung vom 2. Juli 2020, unter anderem zu dem Antrag von Abgeordneten der AfD und der Fraktion der AfD „Deutsche Ratspräsidentschaft für ein Europa der Freiheit nutzen, für die Stärkung der nationalen Souveränität, für Bürgernähe und Demokratie“, BTDrucks 19/20614, und dem Antrag von Abgeordneten der FDP und der Fraktion der FDP „Verhältnismäßigkeitsprüfung fristgerecht dargelegt – Kontrolle der Grenzen der Geldpolitik als Daueraufgabe ernstnehmen“, BTDrucks 19/20553, BTPlenprot 19/170, S. 21169 und 21275) sowie die Geldwertstabilität und die Geldpolitik der EZB (vgl. Plenarsitzungen vom 11. April 2024, BTPlenprot 20/163, und vom 25. April 2024, BTPlenprot 20/166) diskutiert.

19

In den Plenardebatten entwickelten die Abgeordneten zwar unterschiedliche Positionen zu den Anleiheankäufen (vgl. etwa Antrag der Fraktion der FDP vom 1. Juli 2020, BTDrucks 19/20553; Antrag der Fraktion DIE LINKE vom 30. Juni 2020, BTDrucks 19/20552; Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 21. April 2020, BTDrucks 19/18713). Im Ergebnis teilten die Fraktionen im Bundestag mit Ausnahme der Antragstellerin jedoch die Auffassung, dass die Bundesbank nicht zur Beendigung der Teilnahme am PEPP aufgefordert werden sollte.

20

b) Darüber hinaus waren die Geldpolitik in der Währungsunion und das PEPP Gegenstand weiterer Anträge im Bundestag (vgl. Antrag der Fraktion der AfD vom 1. Juli 2020 „Deutsche Ratspräsidentschaft für ein Europa der Freiheit nutzen, für die Stärkung der nationalen Souveränität, für Bürgernähe und Demokratie“, BTDrucks 19/20614; Antrag der Fraktion der AfD vom 1. Juli 2020 „Kritische und effektive Ausübung der sogenannten Integrationsverantwortung des Deutschen Bundestages im Zusammenhang mit Entscheidungen des Rates der Europäischen Zentralbank“, BTDrucks 19/20616; Antrag der Fraktion der AfD vom 24. Februar 2021 „Aufbruch für Deutschland – Raus aus der Wirtschafts- und Lockdown-Krise“, BTDrucks 19/26895, dazu Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Wirtschaft und Energie, BTDrucks 19/28909; Antrag der Fraktion der AfD vom 3. März 2021 „Next Generation EU ist unzulässig – Bundesregierung muss EU-Verschuldung stoppen“, BTDrucks 19/27210, dazu Beschlussempfehlung und Bericht des Haushaltsausschusses vom 24. März 2021, BTDrucks 19/27897). Die Anträge und Beschlussempfehlungen befassten sich insbesondere mit dem PEPP vor dem Hintergrund der Pandemie (vgl. BTDrucks 19/20324, 19/20552, 19/20614), den Anleihekäufen im Zusammenhang mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu dem PSPP (vgl. BTDrucks 19/19516) sowie mit Maßnahmen zur kontinuierlichen Beobachtung der Tätigkeit der EZB (vgl. BTDrucks 19/20553).

21

c) Zehn Kleine Anfragen der Oppositionsfraktionen und zwei schriftliche Fragen von Abgeordneten an die Bundesregierung standen in der 19. Legislaturperiode im Zusammenhang mit dem PEPP (vgl. Kleine Anfrage der Fraktion der FDP vom 1. April 2020 „Auswirkungen der Corona-Epidemie auf die Finanzstabilität der Eurozone“, BTDrucks 19/18312, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 17. April 2020, BTDrucks 19/18644; Kleine Anfrage der Fraktion der FDP vom 16. April 2020 „Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die deutsche Wirtschaft“, BTDrucks 19/18570, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 5. Mai 2020, BTDrucks 19/18924; Kleine Anfrage der Fraktion der AfD vom 24. April 2020 „Zur Reaktion der Bundesregierung auf die EU-Maßnahmen zur Coronakrise“, BTDrucks 19/18775, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 18. Mai 2020, BTDrucks 19/19277; Kleine Anfrage der Fraktion der FDP vom 29. Mai 2020 „Folgen des Bundesverfassungsgerichtsurteils zum Staatsanleihekaufprogramm der Europäischen Zentralbank“, BTDrucks 19/19691, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 16. Juni 2020, BTDrucks 19/19992; Kleine Anfrage der Fraktion der FDP vom 11. August 2020 „Die Einhaltung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung durch die Europäische Zentralbank“, BTDrucks 19/21571, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 1. September 2020, BTDrucks 19/22021; Kleine Anfrage der Fraktion der FDP vom 19. August 2020 „Verhältnismäßigkeit des Pandemie-Notfallankaufprogramms PEPP“, BTDrucks 19/21717, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 1. September 2020, BTDrucks 19/22022; Kleine Anfrage der Fraktion der FDP vom 13. November 2020 „Mögliche monetäre Staatsfinanzierung durch das Pandemie-Anleihekaufprogramm PEPP der EZB“, BTDrucks 19/24294, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 30. November 2020, BTDrucks 19/24817; Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE vom 27. November 2020 „Kosten der Staatsverschuldung in Zusammenhang mit der Corona-Krise“, BTDrucks 19/24798, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 10. Dezember 2020, BTDrucks 19/25152; Kleine Anfrage der Fraktion der FDP vom 26. März 2021 „Ausschüttungen der Deutschen Bundesbank an den Bund“, BTDrucks 19/28057, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 12. April 2021, BTDrucks 19/28346; Kleine Anfrage der Fraktion der FDP vom 30. Juli 2021 „Vertragsverletzungsverfahren aufgrund des PSPP-Urteils des Bundesverfassungsgerichts“, BTDrucks 19/31832, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 12. August 2021, BTDrucks 19/32004; schriftliche Frage des Abgeordneten Hampel <AfD> mit Antwort der Bundesregierung vom 14. April 2020, BTDrucks 19/18555; schriftliche Frage des Abgeordneten Weyel <AfD> mit Antwort der Bundesregierung vom 12. Oktober 2021, BTDrucks 19/32679).

22

In der 20. Legislaturperiode gab es weitere Kleine Anfragen und schriftliche Fragen an die Bundesregierung, die auch das PEPP betrafen (vgl. Kleine Anfrage der Fraktion der AfD vom 16. November 2021 „Ursachen und soziale Folgen der Inflationsentwicklung und Gegenmaßnahmen der Bundesregierung“, BTDrucks 20/65, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 1. Dezember 2021, BTDrucks 20/157; Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE vom 21. Februar 2022 „Kosten der Staatsverschuldung“, BTDrucks 20/784, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 9. März 2022, BTDrucks 20/936; Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE vom 28. Juni 2022 „Entwicklung der Zinskosten für den Bund“, BTDrucks 20/2500, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 13. Juli 2022, BTDrucks 20/2761; schriftliche Frage des Abgeordneten Holm <AfD> mit Antwort der Bundesregierung vom 7. Juli 2022, BTDrucks 20/2692; Kleine Anfrage der Fraktion der CDU/CSU vom 19. Oktober 2022 „Entwicklung von Kaufkraft, Wohlstand und Wirtschaftsperspektive in Deutschland“, BTDrucks 20/4067, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 17. November 2022, BTDrucks 20/4512; schriftliche Frage des Abgeordneten Gottschalk <AfD> mit Antwort der Bundesregierung vom 8. November 2023, BTDrucks 20/9234; Kleine Anfrage der Fraktion der CDU/CSU vom 20. Oktober 2022 „Belastungen für die deutsche Wirtschaft durch die Zinswende auf den Geld- und Kapitalmärkten“, BTDrucks 20/4287, dazu die Antwort der Bundesregierung vom 21. November 2022, BTDrucks 20/4614; schriftliche Frage des Abgeordneten Gottschalk <AfD> mit Antwort der Bundesregierung vom 27. November 2023, BTDrucks 20/9592).

23

d) In der 97. Sitzung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages vom 16. September 2020 thematisierten die Ausschussmitglieder im Rahmen des Geldpolitischen Dialogs die „geldpolitische Strategie der EZB und ihre Auswirkungen, insbesondere nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum PSPP-Anleihekaufprogramm“ im Gespräch mit dem damaligen Präsidenten der Deutschen Bundesbank, Prof. Dr. Weidmann, der den Ausschussmitgliedern die mit der Pandemie verbundenen Risiken für die Preisstabilität darlegte und erläuterte, aus welchen Gründen das PEPP als Notfallprogramm aus Sicht der Bundesbank unionsrechtskonform sei (vgl. Geldpolitischer Dialog, 97. Sitzung des Finanzausschusses vom 16. September 2020, S. 18).

24

Auch in der 103. Sitzung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages vom 23. Juni 2021 fand ein Gespräch mit dem Präsidenten der Deutschen Bundesbank statt, in dessen Rahmen „Sorgen vor der Inflation – globale und europäische Herausforderungen für Finanzmärkte und Geldpolitik in den kommenden Jahren“ thematisiert wurden (vgl. Geldpolitischer Dialog, 103. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 23. Juni 2021). Der Präsident der Deutschen Bundesbank begründete die Entscheidung des EZB-Rates, das Kaufvolumen des PEPP aufzustocken und zugleich den Zeitraum für die Nettoankäufe zu verlängern. Die Flexibilität des Programms hielt er aufgrund der Notfallsituation für unumgänglich, betonte aber die Notwendigkeit, das Notfallankaufprogramm und sämtliche Krisenmaßnahmen nach der Pandemie zurückzuschrauben (vgl. Geldpolitischer Dialog, 103. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 23. Juni 2021, S. 7).

25

e) Das PEPP war darüber hinaus Gegenstand von insgesamt drei Unterrichtungen durch die Bundesregierung über die jeweiligen Gutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (vgl. BTDrucks 19/24330, Jahresgutachten 2020/21 vom 1. November 2020, S. 90 ff., und Sondergutachten 2020: Die gesamtwirtschaftliche Lage angesichts der Corona-Pandemie; BTDrucks 20/4560, Jahresgutachten 2022/23 vom 28. Oktober 2022, S. 102 ff., 122 ff.; BTDrucks 20/9300, Jahresgutachten 2023/24 vom 27. Oktober 2023, S. 43) und von einer Ausarbeitung durch die Unterabteilung Europa des Bundestages (vgl. Ausarbeitung „Zur Unionsrechtskonformität des Pandemic Emergency Purchase Programme <PEPP> der EZB“ vom 15. Mai 2020, PE 6-3000-32/20).

26

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung sah erhebliche Unsicherheiten bei der Frage der ökonomischen Auswirkungen der Pandemie (vgl. Sondergutachten 2020, S. 38 f. Rn. 68 ff.) und bescheinigte der Geld- und Fiskalpolitik eine „zentrale Rolle“ für die sogenannte „Stabilisierungspolitik“ (vgl. Jahresgutachten 2020/21 vom 1. November 2020, S. 84 Rn. 93).

27

f) Die Bundesregierung beobachtete und analysierte ausweislich ihrer Antworten auf Kleine Anfragen fortwährend die geldpolitischen Entscheidungen des EZB-Rates auf der Grundlage der von der EZB öffentlich bereitgestellten Daten (vgl. etwa BTDrucks 19/24817, S. 4; BTDrucks 19/32004, S. 5). In ihren Bewertungen gelangte sie zu dem Ergebnis, dass sich die durch den EZB-Rat beschlossenen Maßnahmen im Rahmen des durch die europäischen Verträge vorgegebenen Mandats bewegten (vgl. etwa BTDrucks 19/24817, S. 3 f.; BTDrucks 20/157, S. 20 f.).

II. 

28

Die Antragstellerin, eine Fraktion des Deutschen Bundestages, rügt eine Verletzung der Integrationsverantwortung durch die Bundesregierung und den Deutschen Bundestag sowie der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages mit Blick auf die Beschlüsse des EZB-Rates betreffend das PEPP vom 24. März 2020 und vom 4. Juni 2020 (1.). Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung der Integrationsverantwortung durch die Bundesregierung und den Deutschen Bundestag und der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages mit Blick auf die Beschlüsse des EZB-Rates betreffend das PEPP vom 24. März 2020, vom 4. Juni 2020 und vom 10. Dezember 2020 sowie hinsichtlich der Beschlüsse des EZB-Rates betreffend die Absenkung der Anforderungen an notenbankfähige Sicherheiten vom 7. und 22. April 2020 (2.).

29

1. Die Antragstellerin hält die Organklage für zulässig (a) und begründet (b).

30

a)  aa) Das Unterlassen der Antragsgegner, auf die Aufhebung der Beschlüsse vom 24. März 2020 und vom 4. Juni 2020 hinzuwirken, sei nach § 64 Abs. 1 BVerfGG tauglicher Gegenstand eines Organstreitverfahrens. Der Antrag zu 2., wonach es der Bundesbank zu untersagen sei, an der Durchführung des PEPP mitzuwirken, sei „als Folge“ der Feststellung der Verpflichtung der Bundesregierung und des Deutschen Bundestages, auf eine Aufhebung der Beschlüsse des EZB-Rates vom 24. März 2020 und vom 4. Juni 2020 hinzuwirken, zulässig.

31

bb) Die Antragstellerin sei antragsbefugt. Die unzureichende Wahrnehmung der Integrationsverantwortung seitens der Antragsgegner im Hinblick auf das PEPP verletze die Rechte des Deutschen Bundestages, namentlich sein Gesetzgebungsrecht aus Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG sowie seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung, die die Antragstellerin als Fraktion prozessstandschaftlich wahrnehme. Die Antragsbefugnis stehe der Antragstellerin zudem aus eigenem Recht als Oppositionsfraktion zu. Die Funktion der parlamentarischen Opposition liege in der Bereitstellung von Alternativen zur Regierungspolitik. Hierfür stehe ihr auch die Organklage zur Verfügung.

32

b) Der Antrag sei begründet, weil die Antragsgegner ihre Integrationsverantwortung verletzt hätten, indem sie nicht gegen das PEPP vorgegangen seien. Die dem PEPP zugrundeliegenden Beschlüsse erwiesen sich als Ultra-vires-Akte und beeinträchtigten die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages.

33

aa) Das PEPP überschreite die Grenzen des Integrationsprogramms in offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Weise.

34

(1) Es handele sich bei dem Programm nicht um Währungs-, sondern um Wirtschaftspolitik. Mit dem Ankauf von Staatsanleihen werde ausschließlich oder jedenfalls wesentlich Staatsfinanzierung bewirkt, wenn nicht sogar bezweckt. Die geldpolitische Wirkung sei hingegen zweifelhaft. Die Durchführung des PEPP ohne Berücksichtigung der mit dem Programm verbundenen wirtschaftspolitischen Auswirkungen missachte offensichtlich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es sei nicht Aufgabe des ESZB, die Pandemiewirtschaftshilfe zu finanzieren. Selbst wenn relevante deflationäre Entwicklungen vorgelegen hätten, sei eine Maßnahme wie das PEPP nicht angezeigt gewesen. Es könne keinen inflationären Effekt bewirken.

35

(2) Außerdem verstoße das Programm gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung. Bei der Prüfung, ob ein Verstoß gegen Art. 123 Abs. 1 AEUV vorliege, könne nicht auf die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverfassungsgerichts entwickelten „Garantien“ zurückgegriffen werden. Die „Judikate“ des Gerichtshofs der Europäischen Union könnten keine unmittelbare Verbindlichkeit beanspruchen, sie entbehrten der „rechtlichen Legalität“. Das Bundesverfassungsgericht dürfe über die Grenzen der Ermächtigung keine „Kompromisse“ mit dem Gerichtshof schließen. Entgegen der Auffassung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverfassungsgerichts sei auch der mittelbare Erwerb von Staatsanleihen vertragswidrig.

36

Jedenfalls beachte das PEPP die in der Rechtsprechung entwickelten Ungewissheitskriterien nicht. Die einzelnen Ankäufe würden zwar nicht angekündigt, die Euro-Staaten könnten aber aufgrund des Volumens der Schuldtitel davon ausgehen, dass ihre Staatsanleihen aufgekauft würden. Das Volumen der Ankäufe sei nicht auf 33 % der emittierten Anleihen beschränkt und es sei keine Verteilung nach dem Kapitalschlüssel vorgesehen. Die zwischen der Emission der Schuldtitel und ihrem Ankauf einzuhaltende Mindestfrist könne eine Verfälschung der Emissionsbedingungen nicht verhindern. Die Bonitätskriterien seien durch die vorherigen monetären Programme bereits entwertet und würden nun zusätzlich gelockert. Es sei davon auszugehen, dass die Schuldtitel bis zur Endfälligkeit gehalten würden.

37

bb) Das PEPP beeinträchtige auch die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages. Es berge Haftungsrisiken, über die das Parlament nicht mehr eigenverantwortlich entscheiden könne. Insbesondere ermögliche das PEPP den Erwerb von Anleihen anderer Staaten, bei denen zu erwarten sei, dass sie ihre Schulden nicht beglichen. Die damit einhergehende „Finanzierung fremder Staaten und Völker“ sei mit den haushaltsverfassungsrechtlichen Prinzipien nicht vereinbar. Diese Politik beute „das Volk“ aus, obwohl „das deutsche Volk die Politik der Fi­nanz­u­nion mit großer Mehrheit und in aller Klarheit“ ablehne. Die Bundesrepublik sei deshalb verpflichtet, das „Euroabenteuer“ zu beenden. Der „Strukturfehler der Währungsunion“ müsse „um des Rechts und der Souveränität willen“ korrigiert werden, Deutschland müsse die Währungsunion verlassen.

38

2. Mit der Verfassungsbeschwerde begehren die Beschwerdeführenden die Feststellung, dass „die Unterlassungen von Bundestag und Bundesregierung“ gegenüber den das PEPP begründenden Beschlüssen des EZB-Rates sowie gegenüber den Beschlüssen des EZB-Rates betreffend die Absenkung der Anforderungen an die notenbankfähigen Sicherheiten gegen das Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 und 2 GG verstießen und die Beschwerdeführenden in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verletzten (Antrag zu 1.). Ferner beantragen sie, der Deutschen Bundesbank zu untersagen, „am weiteren Vollzug des PEPP durch Kauf von Staatsanleihen (Schuldtitel emittiert von den Mitgliedstaaten der Eurozone oder ihren Organisationen) teilzunehmen“, und ihr solle aufgegeben werden, „die Beschlüsse des EZB-Rates vom 7. und 22. April 2020 zur Aufweichung der Kollateralanforderungen – soweit nicht bereits erfolgt – nicht zu befolgen“ (Antrag zu 2.). Mit Schriftsatz vom 30. Mai 2022 begehren die Beschwerdeführenden die Feststellung, dass die Bundesbank verpflichtet sei, „nach Maßgabe der Marktverträglichkeit mit dem Wiederverkauf der von ihr erworbenen Schuldtitel dergestalt zu beginnen, dass der Bestand an Schuldtiteln, die im PEPP- und APP-Programm erworben worden sind, unverzüglich verringert wird.“

39

Die Beschwerdeführenden halten die Verfassungsbeschwerde für zulässig (a) und begründet (b).

40

a) Die Beschwerdeführenden seien deutsche Staatsangehörige und berechtigt, an der Wahl zum Deutschen Bundestag teilzunehmen. Entsprechend der Maastricht-Doktrin des Bundesverfassungsgerichts stehe ihnen damit im Anwendungsbereich des Art. 23 GG ein grundrechtsgleiches Abwehrrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und 2 GG gegenüber ausbrechenden Rechtsakten der europäischen Einrichtungen und Organe zu. Mit dem Unterlassen von Bundestag und Bundesregierung, gegen die benannten Beschlüsse des EZB-Rates vorzugehen, sei ein tauglicher Beschwerdegegenstand benannt. Die „Anregung“ aus dem Schriftsatz vom 30. Mai 2022 diene der „Präzisierung der Integrationsverantwortung von Bundesregierung und Bundestag im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank“.

41

b) Das PEPP missachte die Grenzen des geldpolitischen Mandats und stelle einen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung dar. Zudem sei die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages beeinträchtigt. Auch die Beschlüsse zur Absenkung der Anforderungen an die notenbankfähigen Sicherheiten seien ultra vires ergangen.

42

aa) Die das PEPP betreffenden Beschlüsse der EZB überschritten „mangels jeglicher objektiver Bezüge zum geldpolitischen Mandat“ deren Kompetenzen in offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Weise. Zwar werde das PEPP als Reaktion auf eine außergewöhnliche Wirtschaftskrise bezeichnet, die das Ziel der Preisstabilität und das Funktionieren des geldpolitischen Transmissionsmechanismus gefährde. Aus den weiteren Begründungen der EZB werde jedoch deutlich, dass es sich bei dem PEPP um eine wirtschaftspolitische Maßnahme handele, die allein darauf ziele, einzelne Länder fiskalpolitisch zu unterstützen und internationalen Finanzinvestoren risikolose Gewinne zu ermöglichen. Die EZB gebe sich in dem Beschluss vom 24. März 2020 noch nicht einmal die Mühe, die Verhältnismäßigkeit des PEPP formal hinreichend zu begründen. Ein zulässiges geldpolitisches Regelungsziel sei nicht erkennbar. Bei der benannten Gefahr einer deflationären Entwicklung und einer Beeinträchtigung der Transmissionskanäle handele es sich um eine „argumentative Tarnung“. Dass die Ankäufe von Staatsanleihen ein wirksames Instrument seien, das Stabilitätsziel zu erreichen, sei lediglich eine „kühne Behauptung“ der EZB. Trotz der Ankaufprogramme zeige die Inflation nicht im Ansatz eine steigende Tendenz. Dies belege, dass die geldpolitischen Erwägungen der EZB vorgeschoben seien. Hätte die EZB ihre zinspolitische Reserve nicht zuvor „vollständig verspielt“, hätte sie in der Krise konventionelle Maßnahmen ergreifen können.

43

bb) Angesichts der aggregierten Volumina der im Rahmen des PSPP und des PEPP erworbenen Staatsanleihen und des Haltens bis zur Endfälligkeit liege nach den Kriterien der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverfassungsgerichts ein Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung vor. Dieser Verstoß werde noch dadurch vertieft, dass das Eurosystem den Kapitalschlüssel nicht mehr beachte und sich ermächtigt habe, Staatsschuldtitel minderer Qualität zu erwerben. Der Anteil der vom Eurosystem erworbenen Staatsanleihen am konsolidierten Schuldenstand der Eurozone habe sich größtenteils erhöht. Für mehrere Länder sei die 33 %-Grenze überschritten.

44

cc) Die aggregierten Ausfallrisiken brächten die Bundesrepublik einer Gemeinschaftshaftung für die Staatsschulden in der Eurozone näher und stellten einen schweren Eingriff in die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages dar. Es bestehe ein unabweisbares Risiko des Ausfalls einzelner Forderungen, das eine Haftungserstreckung auf die Bundesbank befürchten lasse.

45

dd) Die parallel zum PEPP beschlossene Absenkung der Anforderungen an die notenbankfähigen Sicherheiten verletze offensichtlich Art. 18.1 zweiter Gedankenstrich ESZB-Satzung. Durch die Absenkung könnten die Banken ihre Liquidität erhöhen und in der Folge vermehrt Staatsanleihen zeichnen. Diese Staatsanleihen könnten sie wiederum als Sicherheiten einsetzen, womit ein Anreiz für den Erwerb zusätzlicher Anleihen geschaffen werde. Insoweit liege eine „subtile Form von monetärer Staatsfinanzierung“ vor. Zugleich stellten die Beschlüsse „einen Schlag gegen die Finanzstabilität“ dar und verletzten Art. 127 Abs. 5 AEUV. Außerdem liege eine indirekte Privilegierung einzelner Mitgliedstaaten und damit ein Verstoß gegen Art. 124 AEUV vor.

46

ee) Trotz der offenkundigen und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen der EZB hätten Bundesregierung und Bundestag ihre Integrationsverantwortung nicht wahrgenommen. Sie seien gegen die Beschlüsse des EZB-Rates nicht vorgegangen, sondern hätten sie als „politisch gewünscht und notwendig“ dargestellt. Die Bundesregierung agiere in „Kollusion mit der EZB“ und es sei ein „parteienstaatliche[r] Gleichschaltungsprozess im Sinne einer Neutralisierung des Parlaments als haushaltspolitischer Gestalter“ festzustellen. Da ein „erschütternde[s] Versagen“ der Verfassungsorgane vorliege, müsse die „Praktikabilität des Dogmas der Integrationsverantwortung“ grundsätzlich überprüft werden.

III. 

47

Der Senat hat die Antragsschrift im Organstreitverfahren dem Bundespräsidenten, dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, dem Bundeskanzleramt, dem Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium des Innern und für Heimat sowie dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz und die Verfassungsbeschwerde dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, dem Bundeskanzleramt, dem Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium des Innern und für Heimat, dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz sowie allen Landesregierungen zugestellt und Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Hiervon haben der Deutsche Bundestag (1.) und die Bundesregierung (2.) Gebrauch gemacht.

48

1. Der Deutsche Bundestag hält die mit dem Organstreit und der Verfassungsbeschwerde verfolgten Anträge für unzulässig (a), jedenfalls für unbegründet (b).

49

a) aa) Der die Deutsche Bundesbank betreffende Antrag zu 2. der Organklage beziehe sich nicht auf einen tauglichen Antragsgegenstand. Mit einer Organklage könne der jeweilige Antragsgegner nicht zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet und erst recht nicht die Verpflichtung eines Dritten begehrt werden.

50

Zudem sei die Antragstellerin nicht antragsbefugt, soweit sie die Verletzung eigener Rechte in ihrer Eigenschaft als Fraktion geltend mache. Im Gegensatz zu Bundestag und Bundesregierung sei sie als Fraktion weder Adressatin der Integrationsverantwortung noch sei sie durch eine etwaige Verletzung der Integrationsverantwortung unmittelbar in ihren Rechten betroffen. Die geltend gemachte Rechtsverletzung betreffe allenfalls Rechte des Bundestages.

51

Die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten des Deutschen Bundestages durch diesen selbst, die die Antragstellerin in Prozessstandschaft geltend machen könnte, sei nicht dargetan. Der Bundestag habe das PEPP fortlaufend beobachtet und eingehend diskutiert. Es habe zahlreiche Anfragen und Debatten im Bundestag gegeben, sowie den Geldpolitischen Dialog und die Berichte des Sachverständigenrats. Der Bundestag habe auf dieser Grundlage annehmen dürfen, dass sich das Programm innerhalb der unionsrechtlichen Grenzen bewege. Auf diese „tätige“ Wahrnehmung der Integrationsverantwortung sei die Antragstellerin nicht eingegangen und habe auch einen Ultra-vires-Akt nicht substantiiert dargelegt.

52

bb) Die Verfassungsbeschwerde sei ebenfalls unzulässig. Insbesondere hätten die Beschwerdeführenden eine Verletzung der Integrationsverantwortung durch den Deutschen Bundestag nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Sie hätten sich mit dem Begriff der Integrationsverantwortung nicht auseinandergesetzt, die forensische Ultra-vires-Kontrolle in die dem Parlament obliegende politische Kontrolle verlagert und deshalb den organ- und situationsspezifischen Zuschnitt parlamentarischer Pflichten aus der negativen Integrationsverantwortung verfehlt.

53

b) Organklage und Verfassungsbeschwerde seien jedenfalls unbegründet.

54

aa) Selbst wenn eine Kompetenzüberschreitung unterstellt würde, wäre sie nicht als offensichtlich und strukturell bedeutsam zu qualifizieren. Das PEPP sei durch seine spezifische Ausrichtung auf die Bewältigung der Pandemiefolgen von vornherein weniger in der Gefahr gewesen, die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer wirtschafts- und fiskalpolitischen Kompetenzen zu beeinträchtigen. Die Verhältnismäßigkeit des Programms habe die EZB plausibel dargelegt. Der EZB-Rat habe das PEPP als zentrales Element seiner pandemischen Geldpolitik in jeder seiner geldpolitischen Sitzungen seit März 2020 neu erörtert, mitunter seinen Kurs bestätigt, ansonsten rekalibriert und dabei stets die jeweiligen Umstände dargelegt, gewichtet und abgewogen sowie seine diesbezüglichen Beratungen veröffentlicht.

55

bb) Das PEPP verstoße auch nicht offensichtlich gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung. Die zeitliche Befristung des PEPP sowie seine Flexibilität stellten hinreichend sicher, dass strukturelle Fehlanreize ausgeschlossen blieben.

56

cc) Eine unzulässige Beeinträchtigung des Budgetrechts und der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages durch das PEPP sei weder bei Einführung des Programms zu befürchten gewesen noch könne sie rückblickend festgestellt werden.

57

dd) Bei der Festlegung, welche Sicherheiten als „ausreichend“ im Sinne des Art. 18.1 ESZB-Satzung anzusehen seien, entscheide die EZB auf primärrechtlicher Grundlage in einem Ermessens- und Konkretisierungskorridor.

58

ee) Jedenfalls habe der Deutsche Bundestag seine Pflicht zur effektiven Wahrnehmung der Integrationsverantwortung nicht verletzt. Er habe das Vorgehen der EZB kontinuierlich beobachtet und kontrolliert und seine Integrationsverantwortung tätig wahrgenommen. In keiner Phase der Pandemie hätten Anhaltspunkte vorgelegen, die den Schluss auf einen Ultra-vires-Akt nahegelegt hätten.

59

2. Auch die Bundesregierung hält die mit dem Organstreitverfahren und der Verfassungsbeschwerde verfolgten Anträge für unzulässig (a) und jedenfalls für unbegründet (b).

60

a) aa) Die Organklage sei unzulässig, weil es der Antragstellerin an der Antragsbefugnis fehle. Ihr stehe jedenfalls als Fraktion keine eigene Rechtsposition mit Blick auf die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung gegenüber Bundestag und Bundesregierung zu. Auch im Wege der Prozessstandschaft für den Bundestag könne sie vorliegend keine Rechtsverletzung durch die Bundesregierung geltend machen. Der Bundestag könne eine Verletzung in eigenen Rechten nicht mit der Begründung rügen, die Bundesregierung habe ihre Integrationsverantwortung nicht wahrgenommen, weil er selbst Träger der Integrationsverantwortung mit eigenen Handlungsmöglichkeiten sei. Die konkurrierende Pflichtenstellung beider Organe spreche gegen die Annahme, die Pflicht des einen Organs bestehe nicht nur objektiv-rechtlich, sondern auch gegenüber dem jeweils anderen Organ. Ebenso wenig könne die Antragstellerin Rechte des Bundestages im Wege der Prozessstandschaft gegenüber dem Parlament selbst geltend machen. Dies laufe auf einen unzulässigen Insichprozess hinaus.

61

Jedenfalls sei der Organstreitantrag nicht substantiiert begründet. Es fehle hinreichender Vortrag zu den qualifizierenden Anforderungen an einen Ultra-vires-Akt. Die Antragstellerin beschäftige sich nicht mit den einschlägigen Maßstäben für die kompetenzrechtliche Bewertung des PEPP. Ihr Vortrag erschöpfe sich in weiten Passagen in pauschaler Kritik an der Europäischen Union. Außerdem setze sich die Antragstellerin nicht einmal ansatzweise mit der Wahrnehmung der Integrationsverantwortung durch den Bundestag und die Bundesregierung auseinander.

62

bb) Auch die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig. Die Beschwerdeführenden seien nicht beschwerdebefugt. Sie legten keine Kompetenzüberschreitung dar, sondern allenfalls eine auf der Grundlage von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht rügefähige materielle Unionsrechtsverletzung. Jedenfalls genüge das Vorbringen der Beschwerdeführenden nicht den strengen Anforderungen an die Darlegung eines Ultra-vires-Akts. Sie setzten sich nur unzureichend mit dem geldpolitischen Mandat des ESZB auseinander und stellten die makroökonomischen Zusammenhänge selektiv verknappt und häufig fehlerhaft dar. Auch zu einer Verletzung des Verbots monetärer Haushaltsfinanzierung werde nicht ausreichend vorgetragen. Die Beschwerdeführenden hätten es insbesondere versäumt, die erforderliche wertende Gesamtbetrachtung vorzunehmen. Substantiierte Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt seien ebenfalls nicht dargetan. Mit Blick auf die Absenkung der Kollateralanforderungen hätten die Beschwerdeführenden noch nicht einmal ausgeführt, welche Sicherheiten sie für ausreichend erachteten und wer darüber aus ihrer Sicht zu entscheiden habe.

63

b) Die Organklage und die Verfassungsbeschwerde seien jedenfalls unbegründet.

64

aa) Die EZB habe ihr geldpolitisches Mandat nicht überschritten. Mit der Verfolgung des Preisstabilitätsziels und der Aufrechterhaltung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus hätten objektivierbare geldpolitische Zielsetzungen für das PEPP vorgelegen. Die EZB habe sich mit einem außergewöhnlichen wirtschaftlichen Schock und erheblichen Unsicherheiten konfrontiert gesehen, in deren Folge die Inflationsprognose deutlich nach unten korrigiert worden sei. In diesem Kontext sei die EZB in nachvollziehbarer Weise davon ausgegangen, dass inflationsstimulierende Maßnahmen erforderlich seien und eine weitere geldpolitische Lockerung die Inflationsrate steigern könne. Auch die Annahme einer Störung des Transmissionsmechanismus sei vertretbar. Hierbei handele es sich auch nicht um eine Schutzbehauptung. Die EZB könne keine Geldpolitik betreiben, wenn die Transmission der geldpolitischen Impulse gestört sei. Zwar dürften begründete Unterschiede bei den Finanzierungsbedingungen der einzelnen Mitgliedstaaten nicht ohne Weiteres im Wege des Ankaufs von Staatsanleihen nivelliert werden. Das Eurosystem müsse es aber nicht hinnehmen, wenn Zinsdivergenzen auf externe Ursachen zurückgingen und hierdurch die Effektivität der Geldpolitik beeinträchtigt werde. Bei der Pandemie habe es sich um eine solche externe Ursache gehandelt. Die Renditedivergenzen seien mit Ausbruch der pandemiebedingten Krise sprunghaft angestiegen.

65

Mit der Frage der Verhältnismäßigkeit des Programms habe sich der EZB-Rat fortlaufend und eingehend beschäftigt und seine diesbezüglichen Erwägungen dargelegt. Die Bundesregierung habe diese kontinuierlich ausgewertet und analysiert. Bei Betrachtung der mittelfristigen Inflationsprognosen habe das PEPP zur Erreichung der geldpolitischen Ziele beigetragen. Es habe sowohl die Verfolgung des Preisstabilitätsziels begünstigt als auch den geldpolitischen Transmissionsmechanismus funktionsfähig gehalten. Alternative und gleichermaßen geeignete geldpolitische Maßnahmen hätten nicht zur Verfügung gestanden, weil für weitere Zinssenkungen kein Spielraum bestanden habe. Das PEPP sei auch mit Blick auf seine wirtschaftspolitischen Auswirkungen verhältnismäßig gewesen. Alle relevanten Faktoren seien durch den EZB-Rat berücksichtigt worden. Zahlreiche wirtschaftswissenschaftliche Untersuchungen hätten bestätigt, dass das PEPP zur Erholung der wirtschaftspolitischen Lage beigetragen habe.

66

bb) Das PEPP verstoße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung auch nicht gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung. Es sei von begrenzter Dauer gewesen und habe von Anfang an ein verbindliches Ausstiegsszenario enthalten. Die Vermutung, dass Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit gehalten würden, die Flexibilisierung der Orientierung am Kapitalschlüssel, die fehlende Ankaufobergrenze sowie die Möglichkeit des Ankaufs griechischer Staatsanleihen stellten weder jeweils für sich betrachtet noch mit Blick auf die erforderliche wertende Gesamtbetrachtung eine Umgehung von Art. 123 Abs. 1 AEUV dar. Die stärkere Flexibilisierung und die fehlende Ankaufobergrenze seien hinreichend durch andere Faktoren ausgeglichen worden.

67

cc) Relevante Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt lägen nicht vor. Die dem PSPP entsprechende Regelung zur Risikoteilung im Rahmen des PEPP sei verfassungsrechtlich unbedenklich und eine rückwirkende Änderung dieser Regelung ausgeschlossen.

68

dd) Das Absenken der Anforderungen an notenbankfähige Sicherheiten sei eine materiellrechtliche und keine kompetenzrechtliche Frage. Jedenfalls komme der EZB bei der Frage, was „ausreichende Sicherheiten“ im Sinne des Art. 18.1 ESZB-Satzung seien, ein Beurteilungsspielraum zu. Lägen entsprechende geldpolitische Gründe vor, sei eine höhere Risikotoleranz des Eurosystems unionsrechtlich zulässig, solange nicht exzessive Risiken eingegangen würden, die offenkundig außer Verhältnis zu den geldpolitischen Zielsetzungen stünden. Dies sei weder vorgetragen noch ersichtlich. Es bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Absenkung Fehlanreize für riskante Staatsanleihekäufe setze.

69

ee) Ein Kompetenzverstoß durch die angegriffenen Beschlüsse liege folglich nicht vor und erst recht kein offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Verstoß. Jedenfalls sei die Bewertung der Bundesregierung vertretbar, die das PEPP und die Absenkung der Kollateralanforderungen betreffenden Beschlüsse des EZB-Rates seien unionsrechtskonform. Damit habe die Bundesregierung nicht gegen ihre Pflicht zur Wahrnehmung der Integrationsverantwortung verstoßen.

IV. 

70

Der Deutsche Bundestag hat mit Schriftsatz vom 25. Februar 2022 den Beitritt zum Verfassungsbeschwerdeverfahren erklärt.

V. 

71

Die Beschwerdeführenden haben nach Kenntnis der eingegangenen Stellungnahmen das Beschwerdevorbringen ergänzt und vertieft. Die Inflationsentwicklung in Deutschland habe zwischenzeitlich so weit über dem 2 %-Ziel gelegen, dass überhaupt nicht mehr die Rede davon sein könne, das PEPP habe irgendetwas mit der Erreichung des angestrebten Inflationsziels zu tun. Die Weigerung der EZB, die von ihr generierte Inflation zu bekämpfen, verdeutliche, dass sich die Währungsunion von ihrer Rechtsgrundlage der Stabilitätsgemeinschaft „ungeniert“ abgewendet habe, was die Frage nach dem Verbleib Deutschlands in der Währungsunion und gegebenenfalls der Europäischen Union aufwerfe.

72

Die Befassung des Deutschen Bundestages mit verschiedenen Anträgen und Äußerungen habe mit einer „qualifizierten Prüfung“ der Kompetenzgrenzen der EZB „schlichtweg nichts zu tun“. Es habe lediglich einige „überwiegend irrlichternde Äußerungen“ einzelner Abgeordneter gegeben. Bei dem Geldpolitischen Dialog handele es sich um „Gefälligkeitsveranstaltungen“. Die internen Begutachtungen der Bundesregierung entbehrten „jeglicher Objektivität“ und die Verletzung der Integrationsverantwortung habe „peinliche Ausmaße“ angenommen.

B. 

I. 

73

Der Beitritt des Deutschen Bundestages zum Verfassungsbeschwerdeverfahren ist nach § 94 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 BVerfGG zulässig.

II. 

74

Die Anträge der Antragstellerin im Organstreitverfahren und die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführenden sind unzulässig.

75

Bei dem Antrag zu 2. im Organstreitverfahren sowie dem Antrag zu 2. aus der Verfassungsbeschwerde und dem Antrag der Beschwerdeführenden aus ihrem Schriftsatz vom 30. Mai 2022 betreffend die Deutsche Bundesbank (vgl. Rn. 38) handelt es sich um bloße Anregungen, die nicht beschieden werden müssen (1.). Soweit die Antragstellerin eine Verletzung von Rechten in ihrer Eigenschaft als Fraktion vorbringt, ist sie mangels eines rügefähigen Organrechts nicht antragsbefugt (2.). Auch soweit die Antragstellerin im Wege der Prozessstandschaft eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages infolge einer Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages geltend macht, fehlt es ihr an der Antragsbefugnis; in gleicher Weise mangelt es den Beschwerdeführenden an der Beschwerdebefugnis, soweit sie eine Verletzung ihrer Rechte unter diesem Aspekt rügen (3.). Soweit sich die Beschwerdeführenden gegen die Beschlüsse betreffend die Absenkung der Anforderungen an notenbankfähige Sicherheiten wenden, sind sie ebenfalls nicht beschwerdebefugt (4.). Im Übrigen sind der Antrag im Organstreitverfahren und die Verfassungsbeschwerde nicht hinreichend substantiiert begründet (5.).

76

1. Mit dem Antrag zu 2. im Organstreitverfahren und dem Antrag zu 2. aus der Verfassungsbeschwerde begehren die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden jeweils, der Deutschen Bundesbank eine weitere Beteiligung am PEPP zu untersagen. Mit ihrem Schriftsatz vom 30. Mai 2022 beantragen die Beschwerdeführenden die Feststellung, dass die Bundesbank verpflichtet sei, mit dem Wiederverkauf der im Rahmen des PEPP und des APP erworbenen Schuldtitel zu beginnen.

77

Nach dem eigentlichen Sinn des mit einem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens – auf den es bei der Auslegung des Antrags ankommt (vgl. BVerfGE 68, 1 <68>; 129, 356 <364>; 150, 194 <199 Rn. 15>; 157, 1 <20 Rn. 62> — CETA-Organstreit I) – sind die beiden Anträge zu 2. jeweils als bloße Anregung eines nach § 35 BVerfGG zu treffenden Vollstreckungsausspruchs zu verstehen, über den der Senat nach freiem Ermessen von Amts wegen befindet (vgl. BVerfGE 166, 93 <186 f. Rn. 249> — Finanzierung Desiderius-Erasmus-Stiftung). Tauglicher Gegenstand eines eigenständigen Antrags im Organstreit- beziehungsweise im Verfassungsbeschwerdeverfahren kann das insoweit geltend gemachte Begehren nicht sein. Vielmehr richten sich die Anträge im Ergebnis auf die Rechtsfolgen, die sich bei der Feststellung eines Ultra-vires-Verstoßes durch das Bundesverfassungsgericht und einer nach dem Vortrag der Antragstellerin und der Beschwerdeführenden daraus folgenden Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages beziehungsweise der Rechte der Beschwerdeführenden ergäben, weil es in einem solchen Fall auch der Deutschen Bundesbank untersagt wäre, am Vollzug des festgestellten Ultra-vires-Akts mitzuwirken (vgl. BVerfGE 154, 17 <151 Rn. 234> — PSPP-Programm der EZB).

78

Entsprechendes gilt für den Antrag der Beschwerdeführenden aus dem Schriftsatz vom 30. Mai 2022. Dazu haben sie mit weiterem Schriftsatz vom 12. Januar 2023 zwar deutlich gemacht, dass sie damit nicht eine Vollstreckungsanordnung nach § 35 BVerfGG erwirken wollten, zugleich aber auch ausdrücklich erklärt, dass es sich um eine bloße „Anregung“ handele, die „lediglich der Präzisierung der Integrationsverantwortung von Bundesregierung und Bundestag“ diene.  

79

2. Soweit die Antragstellerin mit dem Organstreit rügt, dass die behauptete Nichterfüllung der aus der Integrationsverantwortung erwachsenden Pflichten durch den Deutschen Bundestag und die Bundesregierung die Antragstellerin in ihren eigenen Rechten als Fraktion beziehungsweise als „stärkste Oppositionsfraktion“ verletze, fehlt es ihr mangels rügefähiger Rechtsposition an der Antragsbefugnis.

80

Gemäß Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 64 Abs. 1 BVerfGG ist im Organstreitverfahren antragsbefugt, wer geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Nicht jede Beeinträchtigung der Rechte eines Organs beeinträchtigt dabei zugleich die Rechte seiner Teile (vgl. BVerfGE 91, 246 <250>).

81

Fraktionen im Deutschen Bundestag sind Zusammenschlüsse von Abgeordneten, deren Rechtsstellung – ebenso wie der Status der Abgeordneten – aus Art. 38 Abs. 1 GG abzuleiten ist (vgl. BVerfGE 70, 324 <362 f.>; 112, 118 <135>; 135, 317 <396 Rn. 153>). Sie sind notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens und ständige Untergliederungen des Bundestages (vgl. BVerfGE 20, 56 <104>; 70, 324 <350>; 84, 304 <322>; 112, 118 <135>). Als Teil der organisierten Staatlichkeit sind sie zur Geltendmachung eigener Rechte befugt, allerdings nur, soweit diese Rechte in der Verfassung verankert sind (vgl. BVerfGE 70, 324 <351>; 124, 161 <187>; 140, 115 <138 f. Rn. 56>; 150, 163 <167 Rn. 14>). Als eigene – im Organstreit verfolgbare – Rechte von Fraktionen kommen folglich nur solche im innerparlamentarischen Raum in Betracht (vgl. BVerfGE 43, 142 <147>; 91, 246 <250 f.>; 100, 266 <270>; 124, 161 <187>; 150, 163 <167 f. Rn. 14>). Eigene Rechte der Fraktion im Verhältnis zwischen Parlament und Regierung scheiden mithin von vornherein aus (vgl. BVerfGE 91, 246 <250 f.>; 100, 266 <270>).

82

Auch gegenüber dem Deutschen Bundestag kommt eine eigene Rechtsposition der Fraktionen mit Blick auf die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung nicht in Betracht. Die Antragstellerin macht nicht geltend, dass ihre innerparlamentarischen Rechte im Zusammenhang mit der Integrationsverantwortung verletzt worden sein könnten. Sie rügt allein eine unzureichende Wahrnehmung der Integrationsverantwortung durch den Bundestag gegenüber der Bundesregierung und gegenüber den Unionsorganen. Dieses von der Antragstellerin (auch) für sich als Fraktion geltend gemachte Recht zur Wahrnehmung der Integrationsverantwortung im Außenverhältnis steht aber allein dem Bundestag als Ganzem zu.

83

3. Die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten des Deutschen Bundestages beziehungsweise von Rechten der Beschwerdeführenden durch eine unzureichende Wahrnehmung der Integrationsverantwortung mit Blick auf die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages scheidet aus.

84

Eine substantielle Einschränkung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages kommt nur dann in Betracht, wenn er sich finanzwirksamen Mechanismen ausliefert, die zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung führen können (vgl. BVerfGE 135, 317 <401 Rn. 163>; 142, 123 <231 Rn. 213>; 151, 202 <288 f. Rn. 123> — Europäische Bankenunion; 154, 17
<87 Rn. 104>).

85

Eine solche Beeinträchtigung liegt hier offensichtlich nicht vor. Dass mit Anleihekäufen Ausfallrisiken verbunden sein können, führt für sich genommen noch nicht dazu, dass durch die Beteiligung der Deutschen Bundesbank an solchen Geschäften die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages in unzulässiger Weise gefährdet würde. Der äußerste Umfang des PEPP war im Vorhinein festgelegt und lag insgesamt unterhalb des Volumens des PSPP, für das eine Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung vom Bundesverfassungsgericht nicht angenommen wurde (vgl. BVerfGE 154, 17 <146 ff. Rn. 222 ff.>). Darüber hinaus sind die PEPP-Bestände zwar noch nicht vollständig abgebaut, der Abbau erfolgt mittlerweile jedoch kontinuierlich; Nettokäufe oder Reinvestitionen werden nicht mehr durchgeführt. Dass es zwischenzeitlich – wie von der Antragstellerin und den Beschwerdeführenden prognostiziert – zu massiven Forderungsausfällen und einer nicht mehr kalkulierbaren Inanspruchnahme der Bundesbank für die Staatsanleihen anderer Mitgliedstaaten gekommen wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

86

4. Die Möglichkeit einer Verletzung der Beschwerdeführenden in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG im Zusammenhang mit den Beschlüssen des EZB-Rates betreffend die Absenkung der Anforderungen an notenbankfähige Sicherheiten kommt ebenfalls nicht in Betracht. Ob der von den Beschwerdeführenden behauptete Ursachenzusammenhang zwischen einer Absenkung der Anforderungen an notenbankfähige Sicherheiten und dem Erwerb von Staatsanleihen überhaupt besteht, bedarf dabei keiner Entscheidung, weil eine Verletzung der Rechte der Beschwerdeführenden aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG im Zusammenhang mit der Absenkung der Anforderungen an die notenbankfähigen Sicherheiten von vornherein ausscheidet.

87

Der EZB und den nationalen Zentralbanken kommt nach dem Willen der Vertragsstaaten ein Beurteilungsspielraum bei der Ausgestaltung der ihnen zur Verfügung stehenden geldpolitischen Instrumente zu. Schon im einführenden Bericht des „Committee of Governors“ zum Entwurf der ESZB-Satzung vom 8. Dezember 1990 (vgl. Committee of Governors of the Central Banks of the Member states of the European Economic Community, Draft Statute of the European System of Central Banks and of the European Central Bank with an Introductory Report and a Commentary, Europe Document Nr. 1669/1670, S. 16) heißt es insoweit: „In order to be able to act autonomously, it is also essential that the ECB and the national central banks are given the necessary policy instruments (see Articles 18 to 20) and that those instruments can be used without restrictions. The relevant provisions have been drafted with due regard to the evolutionary nature of financial markets and will allow the System to respond adequately to changing market conditions“.

88

Das ESZB ist im Rahmen seines Mandats befugt, geldpolitische Instrumente flexibel einzusetzen, wozu auch der Abschluss von Kreditgeschäften zählt. Gemäß Art. 18.1 zweiter Gedankenstrich ESZB-Satzung dürfen solche Kreditgeschäfte ausschließlich gegen „ausreichende Sicherheiten“ getätigt werden. Die Anforderungen an diese Sicherheiten kann der EZB-Rat nach Art. 12.1 Abs. 1, Art. 10.2 Abs. 4 ESZB-Satzung mit einfacher Mehrheit regeln. Bei der Frage, welche Sicherheiten im Rahmen von Kreditgeschäften akzeptiert werden, nimmt der EZB-Rat folglich ihm zustehende Entscheidungsspielräume im Kernbereich seiner Kompetenz wahr und bewegt sich im Rahmen seiner Zuständigkeit (vgl. zum Beurteilungsspielraum mit Blick auf „ausreichende Sicherheiten“ auch Almhofer, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje/Terhechte, Europäisches Unionsrecht, 8. Aufl. 2025, Art. 18 ESZB-Satzung Rn. 23; Heidfeld/Langner, in: Hufeld/Ohler, Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, 2022, § 22 Rn. 26; Tuori, in: Amtenbrink/Herrmann, The EU Law of Economic and Monetary Union, 2020, S. 635 Rn. 22.55; Keller, in: Siekmann, EWU, 2013, Art. 18 ESZB-Satzung Rn. 238). Ein Ultra-vires-Verstoß scheidet mithin aus.

89

5. Soweit die Antragstellerin eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 23 Abs. 1 GG und die Beschwerdeführenden eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG (a) schließlich mit der Begründung rügen, bei den dem PEPP zugrundeliegenden Beschlüssen des EZB-Rates handele es sich um Ultra-vires-Akte, mit deren Hinnahme Bundesregierung und Bundestag ihre Integrationsverantwortung verletzt hätten, entsprechen weder die Organklage noch die Verfassungsbeschwerde den Anforderungen (b) an die Substantiierung einer möglichen Rechtsverletzung (c).

90

a) Durch eine unzureichende Wahrnehmung der Integrationsverantwortung durch die Verfassungsorgane gegenüber einem Ultra-vires-Verstoß können grundsätzlich sowohl die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 23 Abs. 1 GG (aa) als auch das „Recht auf Demokratie“ aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG (bb) verletzt werden.

91

aa) Der Bundestag wirkt nach Art. 23 Abs. 2 und 3 GG in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Aus dieser spezifischen Ausprägung des Demokratiegebots ergibt sich ein Recht (vgl. BVerfGE 131, 152 <196 ff.>; 134, 366 <397 Rn. 54>; 135, 317 <402 f. Rn. 166, 428 Rn. 232 f.>), zugleich aber auch eine Pflicht des Parlaments, seine Integrationsverantwortung effektiv wahrzunehmen (vgl. BVerfGE 134, 366 <397 Rn. 54>; 146, 216 <251 Rn. 49>). Eine Verletzung der Integrationsverantwortung kann im Wege des Organstreits – auch prozessstandschaftlich durch eine Fraktion – gegenüber dem Bundestag und gegenüber der Bundesregierung geltend gemacht werden (vgl. BVerfGE 134, 366 <397 Rn. 54>; 142, 123 <184 Rn. 111>; 160, 208 <271 Rn. 161> — CETA — Vorläufige Anwendung).

92

bb) Das durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Wahlrecht zum Deutschen Bundestag gewährleistet die politische Selbstbestimmung der Bürgerinnen und Bürger und garantiert ihnen eine freie und gleiche Teilhabe an der Legitimation der in Deutschland ausgeübten Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 123, 267 <340>; 132, 195 <238 Rn. 104>; 135, 317 <399 Rn. 159>; 142, 123 <173 Rn. 81>; 151, 202 <274 f. Rn. 91>). Zur Sicherung ihrer demokratischen Einflussmöglichkeit im Prozess der europäischen Integration vermittelt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG den Bürgerinnen und Bürgern ein Recht darauf, dass eine Verlagerung von Hoheitsrechten nur in den dafür vorgesehenen Formen von Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Art. 79 Abs. 2 GG erfolgt (vgl. BVerfGE 134, 366 <397 Rn. 53>; 142, 123 <193 Rn. 134>; 146, 216 <251 Rn. 50>; 151, 202 <297 f. Rn. 144>; 153, 74 <134 Rn. 98> — Einheitliches Patentgericht). Darüber hinaus gewährt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG den Wahlberechtigten einen Anspruch darauf, dass die Bundesregierung, der Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat in Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung über die Einhaltung des Integrationsprogramms durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union wachen, am Zustandekommen und an der Umsetzung von Maßnahmen, die die Grenzen des Integrationsprogramms überschreiten, nicht mitwirken und bei offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen aktiv auf seine Befolgung und die Beachtung seiner Grenzen hinwirken (vgl. BVerfGE 151, 202 <296 Rn. 140>; 153, 74 <133 Rn. 96>). Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährt in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und 2 und Art. 79 Abs. 3 GG daher auch Schutz vor hinreichend qualifizierten Kompetenzüberschreitungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union. Dies prüft das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle (vgl. BVerfGE 142, 123 <174 f. Rn. 83, 198 ff. Rn. 143 ff.>; 151, 202 <296 ff. Rn. 140 ff.>; 153, 74 <133 Rn. 96, 152 Rn. 136>; 154, 17 <90 Rn. 110>).

93

b) Für eine zulässige Ultra-vires-Rüge hat das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf den Ausnahmecharakter dieser Rüge spezifische Begründungsanforderungen aufgestellt (vgl. BVerfGE 142, 123 <172 ff. Rn. 77 ff.>; 151, 202 <274 ff. Rn. 90 ff.>; 164, 193 <273 ff. Rn. 107 ff.> — ERatG - NGEU).

94

Die Ultra-vires-Kontrolle ist grundsätzlich zurückhaltend und europafreundlich durchzuführen. Ein Ultra-vires-Verstoß kann nur dann angenommen werden, wenn die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union die Grenzen ihrer Kompetenzen in einer das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung spezifisch verletzenden Art überschritten haben (Art. 23 Abs. 1 GG), der Kompetenzverstoß mit anderen Worten hinreichend qualifiziert ist (vgl. BVerfGE 126, 286 <304>; 154, 17 <90 Rn. 110>).

95

Eine zulässig erhobene Ultra-vires-Rüge muss daher einen strukturell bedeutsamen und offensichtlichen Kompetenzverstoß hinreichend darlegen. Dies setzt die substantiierte Behauptung voraus, dass eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union außerhalb der ihnen übertragenen Kompetenzen liegt, dass diese Kompetenzüberschreitung eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedschaftlicher Kompetenzen zur Folge hat und dass sie offensichtlich ist.

96

Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen liegt nur vor, wenn die Kompetenzüberschreitung im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die rechtsstaatliche Gesetzesbindung erheblich ins Gewicht fällt. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte, für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes (vgl. BVerfGE 142, 123 <201 f. Rn. 151>; 151, 202 <301 Rn. 153>; 154, 17 <90 Rn. 110>).

97

Offensichtlich ist eine Kompetenzüberschreitung nur dann, wenn sich die Kompetenz – bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards – unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt (vgl. BVerfGE 142, 123 <200 f. Rn. 149>; 151, 202 <300 Rn. 151>; 164, 193 <284 Rn. 130>).

98

Die substantiierte Behauptung, dass ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Europäischen Union die Kompetenzgrenzen in qualifizierter Weise überschritten habe, setzt daher voraus, dass zu den zu einer Kompetenzfrage vertretenen Rechtsauffassungen vorgetragen wird. Das Vorliegen eines Ultra-vires-Verstoßes ist in Auseinandersetzung mit den von den relevanten Akteuren zu einer Kompetenzfrage vorgebrachten Argumenten zu begründen. Dazu gehören insbesondere die Rechtsprechungsorgane sowie die Akteure aus der Politik und hier vor allen Dingen die zur Wahrnehmung der Integrationsverantwortung berufenen Verfassungsorgane, gegebenenfalls auch das einschlägige wissenschaftliche Schrifttum.

99

Die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts einschließlich der Bestimmung der dabei anzuwendenden Methode ist zuvörderst Aufgabe des Gerichtshofs der Europäischen Union, dem es gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV obliegt, bei der Auslegung und Anwendung der Verträge das Recht zu wahren (vgl. BVerfGE 126, 286 <302 f.>; 154, 17 <91 f. Rn. 112>). Liegt zu den streitigen Fragen bereits Rechtsprechung des Gerichtshofs vor, so ist der behauptete Kompetenzverstoß in Auseinandersetzung mit den darin entwickelten Maßstäben zu begründen.

100

Besteht zu den aufgeworfenen Fragen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, so hat auch eine Auseinandersetzung mit den dort entwickelten Maßstäben zu erfolgen (vgl. BVerfGE 163, 165 <210 Rn. 75> — ESM-ÄndÜG; 164, 193 <273 Rn. 107>). Sofern sich bereits andere europäische Verfassungs- und Höchstgerichte zu der konkret in Streit stehenden Ultra-vires-Frage geäußert haben, ist auch dies in den Blick zu nehmen.

101

Werden begründete Rechtsauffassungen zu einer Kompetenzfrage insbesondere von den relevanten Akteuren vertreten, erfordert die substantiierte Behauptung einer qualifizierten Kompetenzüberschreitung zudem eine inhaltliche Auseinandersetzung mit diesen Ansichten (vgl. auch BVerfGE 153, 74 <135 f. Rn. 101>; 164, 193 <273 Rn. 108>).

102

Zwar setzt die Feststellung eines Ultra-vires-Verstoßes nicht voraus, dass zu der in Rede stehenden Frage keine unterschiedlichen Rechtsauffassungen vertreten werden. Dass Stimmen in der Politik, im Schrifttum oder gegebenenfalls in der Rechtsprechung anderer Staaten einer Maßnahme Unbedenklichkeit attestieren, hindert die Feststellung einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung durch das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich nicht. Offensichtlich kann eine Kompetenzüberschreitung vielmehr auch dann sein, wenn ihre Annahme das Ergebnis einer sorgfältigen und detailliert begründeten Auslegung ist (vgl. BVerfGE 142, 123 <201 Rn. 150>; 154, 17 <92 f. Rn. 113>). Die zu einer Kompetenzfrage entwickelten Rechtsauffassungen entfalten keine Präjudizwirkung. Haben sich Stimmen in der Politik, im Schrifttum oder in der Rechtsprechung anderer Staaten mit der in Streit stehenden Kompetenzfrage und ihrem qualifizierten Charakter aber differenziert befasst und einen Kompetenzverstoß verneint, setzt die Behauptung, die Annahme einer Kompetenz sei methodisch in jeder Hinsicht rechtlich unhaltbar, eine Auseinandersetzung mit den insoweit vertretenen Auffassungen voraus.

103

Innerhalb des zu einer Kompetenzfrage vertretenen Meinungsspektrums stellt es dabei eine gewichtige Stimme dar, wenn sich die von Verfassungs wegen zur Wahrnehmung der Integrationsverantwortung und zur Verhinderung von Ultra-vires-Verstößen zuvörderst berufenen Organe – insbesondere die Bundesregierung, der Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat – mit der in Streit stehenden Maßnahme inhaltlich befasst und hierbei gerade auch die Frage eines Kompetenzverstoßes – gegebenenfalls unter Auseinandersetzung mit der einschlägigen Rechtsprechung – erörtert haben. Eine zulässig erhobene Ultra-vires-Rüge hat sich daher mit der Position, die die Bundesregierung, der Deutsche Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat zu einer Kompetenzfrage begründet vertreten, inhaltlich zu befassen.

104

c) Legt man diese Maßgaben zugrunde, genügen angesichts der öffentlich geäußerten Einschätzungen hierzu (aa) weder der Vortrag der Antragstellerin noch der Vortrag der Beschwerdeführenden den Anforderungen an die Substantiierung einer Ultra-vires-Rüge (bb).

105

aa) Staatsanleihekäufe auf dem Sekundärmarkt gehören nach Art. 18.1 erster Gedankenstrich ESZB-Satzung grundsätzlich zum zulässigen geldpolitischen Instrumentarium des ESZB. Für die Frage, ob ein Anleihekaufprogramm die Kompetenzgrenzen des ESZB wahrt, ist maßgeblich, dass es weder das geldpolitische Mandat überschreitet noch gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung verstößt.

106

Mit den Fragen, unter welchen Voraussetzungen Programme zum Ankauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt vom geldpolitischen Mandat des ESZB gedeckt beziehungsweise mit dem Verbot der monetären Staatsfinanzierung vereinbar sind, haben sich sowohl der Gerichtshof der Europäischen Union (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400; Weiss u.a., 11.12.2018, C‑493/17, EU:C:2018:1000) als auch das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 142, 123; 154, 17) bereits befasst.

107

Anders als im Vorfeld und während des Vollzugs des PSPP haben zudem der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung das PEPP einer Prüfung unterworfen. Das Programm war nicht nur Gegenstand mehrerer Plenardebatten, es wurde auch in den Ausschüssen des Bundestages diskutiert und im Rahmen des Geldpolitischen Dialogs erörtert (vgl. Rn. 18-27). Im Zuge dieser Auseinandersetzungen wurden gerade auch die kompetenzrechtlichen Fragen in den Blick genommen und unter Einbeziehung der in der Rechtsprechung entwickelten Kriterien für die Prüfung der Zulässigkeit von Anleihekaufprogrammen diskutiert, inwiefern sich das PEPP vom PSPP unterscheidet, ob etwaige Abweichungen von den mit Blick auf das PSPP entwickelten „Garantien“ gerechtfertigt sein können und ob sich das PEPP insgesamt als verhältnismäßig erweist.

108

bb) Vor diesem Hintergrund ist zu der Möglichkeit des Vorliegens einer qualifizierten Kompetenzüberschreitung durch die dem PEPP zugrundeliegenden Beschlüsse nicht mit der spezifisch gebotenen Begründungstiefe vorgetragen. Weder die Antragstellerin noch die Beschwerdeführenden haben substantiiert und in Auseinandersetzung mit den einschlägigen in der Rechtsprechung entwickelten Maßstäben und den in Politik und Schrifttum vertretenen Ansichten zur Anwendung dieser Maßstäbe auf das PEPP dargelegt, dass mit diesem offensichtlich das geldpolitische Mandat überschritten (1) oder gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung verstoßen worden wäre (2).

109

(1) Zu der Möglichkeit, dass die dem PEPP zugrundeliegenden Beschlüsse des EZB-Rates vom geldpolitischen Mandat des ESZB nicht mehr gedeckt wären und damit unzulässigerweise in die wirtschaftspolitische Kompetenz der Mitgliedstaaten eingegriffen hätten (a), haben die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden nicht hinreichend substantiiert ausgeführt (b).

110

(a) Vorrangiges Ziel des ESZB ist nach Art. 127 Abs. 1 Satz 1 AEUV die Gewährleistung von Preisstabilität; seine grundlegende Aufgabe ist nach Art. 127 Abs. 2 AEUV die Festlegung und Ausführung der Geldpolitik. Die Fiskal- und Wirtschaftspolitik liegt hingegen in der Verantwortung der Mitgliedstaaten. Das ESZB kann die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union nach Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV lediglich unterstützen und dies auch nur, soweit damit keine Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität einhergeht. Für die Prüfung, ob sich Maßnahmen des ESZB innerhalb der Kompetenzgrenzen bewegen, ist deshalb maßgeblich, ob diese Maßnahmen zu der ausschließlich dem ESZB zugewiesenen Währungs- oder zu der grundsätzlich den Mitgliedstaaten zustehenden Wirtschaftspolitik gehören. Dies kann bei Anleihekaufprogrammen angesichts ihrer möglichen wirtschaftspolitischen Auswirkungen fraglich sein.

111

Für die Zuordnung einer Maßnahme zur Währungs- oder Wirtschaftspolitik kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht allein auf die Zielsetzung und die zur Zielerreichung gewählten Mittel an. Ein Programm des Eurosystems zum Ankauf von Anleihen, das erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen haben kann, muss auch mit Blick auf diese Auswirkungen verhältnismäßig sein (vgl. BVerfGE 154, 17 <109 Rn. 139>). Bei der Einschätzung und Bewertung der Folgen und ihrer Gewichtung im Verhältnis zu den mit dem Anleihekaufprogramm verfolgten Zielen kommt der EZB zwar ein Beurteilungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 154, 17 <110 Rn. 141>). Sie muss aber das währungspolitische Ziel eines Programms und die wirtschaftspolitischen Auswirkungen benennen, gewichten und gegeneinander abwägen (vgl. BVerfGE 154, 17 <121 ff. Rn. 165 ff.>) und diese Verhältnismäßigkeitsprüfung muss nachvollziehbar sein (vgl. BVerfGE 154, 17 <127 Rn. 179>). Dabei müssen die Erwägungen nicht zwangsläufig in den ein Programm begründenden Beschlüssen selbst enthalten sein, solange ersichtlich ist, welche Erwägungen den Beschlüssen zugrunde liegen (vgl. BVerfGE 154, 17 <122 Rn. 167>). Die gerichtliche Kontrolle darf die behaupteten Absichten der EZB aber nicht unbesehen übernehmen (vgl. BVerfGE 154, 17 <110 f. Rn. 142>). Es bedarf einer wertenden Gesamtbetrachtung, die auch gegen die erklärte Zielsetzung sprechende Gesichtspunkte einbezieht (vgl. BVerfGE 154, 17 <110 Rn. 141>).

112

(b) Eine Überschreitung der Grenzen des geldpolitischen Mandats nach diesen Maßgaben haben die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden nicht substantiiert vorgebracht. Sie zeigen weder einen Darlegungsausfall seitens des EZB-Rates mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit des PEPP auf (aa), noch legen sie hinreichend dar, dass die Verhältnismäßigkeitserwägungen des EZB-Rates nicht nachvollziehbar wären (bb).

113

(aa) Der EZB-Rat hat seine Verhältnismäßigkeitserwägungen kontinuierlich erläutert (α). Vor dem Hintergrund dieser umfassenden Erwägungen zeigen die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden einen Darlegungsausfall nicht auf (β).

114

(a) In den Beschlüssen des EZB-Rates über das PEPP sind die Erwägungen zur Frage der Verhältnismäßigkeit zwar recht knapp. Der Beschluss (EU) 2020/440 vom 24. März 2020 führt lediglich an, dass das PEPP vor dem Hintergrund der ernsten, durch den Ausbruch und die rasant zunehmende Verbreitung von COVID-19 entstandenen Risiken für die Preisstabilität, für den geldpolitischen Transmissionsmechanismus und die wirtschaftlichen Entwicklungen im Euroraum eine verhältnismäßige Maßnahme darstelle (vgl. 4. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440). Ausweislich der Erwägungsgründe des zweiten Erweiterungsbeschlusses war der EZB-Rat der Ansicht, dass die positiven Auswirkungen, die zusätzliche Wertpapierankäufe im Rahmen des PEPP auf die Wahrnehmung des Mandats zur Sicherung der Preisstabilität hätten, die potentiellen negativen Auswirkungen auf andere wirtschaftspolitische Bereiche eindeutig überwögen (vgl. 6. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2021/174). Welche wirtschaftspolitischen Auswirkungen mit dem PEPP im Einzelnen verbunden sind, wird in den angegriffenen Beschlüssen des EZB-Rates hingegen nicht konkretisiert.

115

Der EZB-Rat hat jedoch im Rahmen seiner geldpolitischen Sitzungen, die regulär alle sechs Wochen stattfinden, die wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PEPP eingehend thematisiert und dabei fortlaufend abgewogen, ob diese (noch) in einem angemessenen Verhältnis zu den erstrebten geldpolitischen Vorteilen standen. Die sich dynamisch entwickelnde Frage der Verhältnismäßigkeit des PEPP wurde in den geldpolitischen Sitzungen ab März 2020 erörtert und bewertet. Über die gesamte Verlaufsdauer des Programms wurden stetig die aktuellen Entwicklungen und Risiken thematisiert und in Beziehung zu den geldpolitischen Zielsetzungen gesetzt (vgl. etwa Zusammenfassungen der geldpolitischen Sitzungen des Rates der Europäischen Zentralbank vom 9./10. Dezember 2020, S. 16 f.; vom 20./21. Januar 2021, S. 13 f.; vom 9./10. Juni 2021, S. 17; vom 15./16. Dezember 2021, S. 20; die Zusammenfassungen der geldpolitischen Sitzungen des Rates der Europäischen Zentralbank sind in deutscher Übersetzung sämtlich abrufbar unter: https://www.bundesbank.de/de/publikationen).

116

(b) Dass vor diesem Hintergrund von einem Darlegungsausfall mit Blick auf die das PEPP betreffenden Verhältnismäßigkeitserwägungen des EZB-Rates gesprochen werden könnte, erschließt sich nach dem Vortrag von Antragstellerin und Beschwerdeführenden nicht. Vielmehr setzen sie sich mit den Erläuterungen und Bewertungen des EZB-Rates nicht näher auseinander.

117

(bb) Der EZB-Rat befasste sich intensiv mit der Verhältnismäßigkeit des PEPP; seine Erwägungen wurden von den politischen Akteuren überwiegend für plausibel befunden (α). Weder die Antragstellerin (β) noch die Beschwerdeführenden (γ) haben schlüssig dargetan, dass die Schlussfolgerungen des EZB-Rates entgegen diesen Einschätzungen nicht nachvollziehbar wären.

118

(a) Der EZB-Rat stufte das PEPP als eine geeignete Maßnahme ein, um den pandemiebedingten Risiken für die Preisstabilität und den geldpolitischen Transmissionsmechanismus entgegenzuwirken (vgl. 4. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440). Der damalige Präsident der Bundesbank hielt es gegenüber dem Finanzausschuss des Deutschen Bundestages ebenfalls für unbestritten, dass Staatsanleihekäufe trotz der mit ihnen verbundenen Risiken grundsätzlich ein effektives geldpolitisches Instrument sein können (vgl. Geldpolitischer Dialog, 97. Sitzung des Finanzausschusses vom 16. September 2020, S. 6). Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung stellte fest, das PEPP könne den Anstieg der Verbraucherpreisinflation fördern (vgl. Jahresgutachten 2020/21, S. 88 f. Rn. 105). Zur Frage der Geeignetheit bestand auch im Schrifttum weitgehend Einigkeit darüber, dass sich die Anleiheankäufe im PEPP auf die Inflationsrate auswirken sowie zu einer Senkung der im Zuge der Pandemie sprunghaft angestiegenen Renditedifferenzen und zur Aufrechterhaltung des Transmissionsmechanismus im Euroraum beitragen konnten (vgl. etwa Aguilar et al., Banco de España Documentos Ocasionales Nr. 2026/2020; Nelimarkka/Laine, Bank of Finland Economics Review Nr. 4/2021; Blot et al., Monetary Dialogue Papers, März 2021; Havlik et al., Journal of International Money and Finance 122 <2022>; Pinto/Costa, European Review of Business Economics 2023, S. 53 ff.; Poli/Taboga, International Finance 2025, S. 23 ff.; Bernardini/de Nicola, Journal of International Money and Finance 152 <2025>).

119

Mit der Erforderlichkeit des PEPP setzte sich der EZB-Rat insbesondere in der geldpolitischen Sitzung vom 18. März 2020 auseinander und entschied, dass die bisherigen Programme nicht flexibel genug seien, um auf die pandemische Lage angemessen reagieren zu können (vgl. Zusammenfassung der geldpolitischen Sitzung des Rates der Europäischen Zentralbank vom 18. März 2020, S. 7). Zudem sei es mit den zunächst in Reaktion auf die Pandemie ergriffenen konventionellen Maßnahmen nicht gelungen, die Funktionsfähigkeit der Geldmärkte ausreichend abzusichern, nachdem die EZB den Leitzins im September 2019 bei 0 % für den Hauptrefinanzierungssatz belassen und auf -0,5 % für die Einlagefazilität gesenkt hatte, womit die (effektive) Nullzinsgrenze erreicht worden war. Nach den Berechnungen der EZB hätte sie den Zinssatz für die Einlagefazilität auf circa -1,7 % senken müssen, um denselben geschätzten Effekt auf die Inflation zu erzielen wie mit den zusätzlichen Anleihekäufen im Rahmen des PEPP (vgl. Schnabel, Mitglied des EZB-Direktoriums, Die Geldpolitik der EZB in der Corona Krise - erforderlich, geeignet, verhältnismäßig, Rede vom 27. Juni 2020). Auch im weiteren Verlauf des Programms befasste sich der EZB-Rat kontinuierlich mit der Erforderlichkeit des PEPP. Geschwindigkeit und Volumen der Nettoankäufe wurden im Hinblick auf die ökonomischen Entwicklungen während des Pandemieverlaufs fortlaufend angepasst (vgl. etwa Zusammenfassungen der geldpolitischen Sitzungen des Rates der Europäischen Zentralbank vom 29./30. April 2020, S. 8 ff.; vom 3./4.  Juni 2020, S. 10 ff.; vom 9./10. Dezember 2020, S. 15 ff.; vom 8./9. September 2021, S. 10 ff.; vom 15./16. Dezember 2021, S. 18 ff.).

120

Mit der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne beschäftigte sich der EZB-Rat ebenfalls in einer Vielzahl geldpolitischer Sitzungen und erörterte dabei die wirtschaftspolitischen Folgen des Programms und auch seine mittelbaren Auswirkungen – zum Beispiel auf die
Immobilienpreise – sowie das Risiko für eine fiskalische Dominanz der Geldpolitik infolge eines hohen öffentlichen Schuldenstandes (vgl. etwa Zusammenfassungen der geldpolitischen Sitzungen des Rates der Europäischen Zentralbank vom 3./4. Juni 2020, S. 8, 20; vom 9./10. Dezember 2020, S. 17; vom 9./10. Juni 2021, S. 16; vom 8./9. September 2021, S. 15).

121

Der Deutsche Bundestag setzte sich mit der Verhältnismäßigkeit des PEPP vor dem Hintergrund der durch die Pandemie ausgelösten Krise und den diesbezüglichen Grenzen der Zuständigkeit der Europäischen Union wiederholt auseinander (vgl. Rn. 18-26). Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung gelangte zu der Schlussfolgerung, dass klassische geldpolitische Reaktionen wie Zinssenkungen nur bedingt geeignet seien, den pandemiebedingten Risiken entgegenzuwirken (vgl. Sondergutachten 2020, S. 83 f. Rn. 168). Der damalige Präsident der Deutschen Bundesbank wies gegenüber dem Finanzausschuss des Bundestages darauf hin, dass die unerwünschten Nebenwirkungen der Anleihekaufprogramme kontinuierlich mit den erwünschten Wirkungen für die Preisstabilität abzuwägen seien. Entscheidende Faktoren für die Bewertung des PEPP seien seine zeitliche Begrenzung und klare Bindung an die Krise (vgl. Geldpolitischer Dialog, 97. Sitzung des Finanzausschusses vom 16. September 2020, S. 6). Der Bundestag kam vor diesem Hintergrund zu dem Schluss, dass die Verhältnismäßigkeitserwägungen des EZB-Rates nachvollziehbar und ein Einschreiten gegenüber dem Programm nicht geboten sei. Auch die Bundesregierung hat wiederholt ihre Einschätzung bestätigt, dass sich die ergriffenen Maßnahmen innerhalb des Mandats des ESZB bewegten (vgl. etwa BTDrucks 19/24817, S. 4 f.; BTDrucks 20/157, S. 20 f.).

122

(b) Die Antragstellerin zeigt nicht schlüssig auf, dass die dargelegten detaillierten Verhältnismäßigkeitserwägungen des EZB-Rates nicht nachvollziehbar wären.

123

Zwar führt die Antragstellerin umfassend aus, aus welchen Gründen sie der Europäischen Union im Allgemeinen und dem Eurosystem im Besonderen kritisch gegenübersteht. Aus welchen Gründen das PEPP – entgegen der dargelegten Bewertung insbesondere durch den EZB-Rat und die befassten Verfassungsorgane – nicht geeignet gewesen sein soll, die gewünschten geldpolitischen Ziele zu erreichen, wird von der Antragstellerin hingegen nicht erörtert.  Auch zeigt sie nicht auf, dass die Einschätzung des EZB-Rates zur Erforderlichkeit des Programms nicht nachvollziehbar wäre. Welche alternativen Mittel der EZB-Rat zur Krisenbewältigung hätte ergreifen können, nachdem der Handlungsspielraum für konventionelle Maßnahmen ausgeschöpft war, erläutert die Antragstellerin beispielsweise nicht. Worauf sie ihre Annahme stützt, das PEPP habe unverhältnismäßige wirtschaftspolitische Folgen nach sich gezogen, wird ebenfalls nicht hinreichend deutlich, denn mit den konkreten wirtschaftspolitischen Auswirkungen des Programms setzt sich die Antragstellerin ebenso wenig auseinander wie mit den diesbezüglich angestellten Erwägungen des EZB-Rates.

124

Schließlich legt sie nicht dar, dass die Einschätzung des EZB-Rates, das PEPP sei gerade im Hinblick auf das dynamische und unsichere Pandemiegeschehen und den hierdurch ausgelösten signifikanten wirtschaftlichen Schock eine verhältnismäßige Notfallmaßnahme, nicht nachvollziehbar ist.

125

(g) Auch die Beschwerdeführenden legen nicht substantiiert dar, dass die Einschätzungen des EZB-Rates zur Verhältnismäßigkeit nicht nachvollziehbar und die Grenzen des geldpolitischen Mandats überschritten worden wären. Mit Blick auf die Geeignetheit des Programms nehmen die Beschwerdeführenden an, dass sich Anleihekaufprogramme auf die Inflation nicht auswirkten, ohne sich mit den überwiegend anderslautenden Einschätzungen in Politik und Wissenschaft näher zu befassen. Auch mit dem der EZB zustehenden
Beurteilungsspielraum setzen sie sich nicht hinreichend auseinander. Insbesondere legen sie nicht nachvollziehbar dar, wieso der EZB ihrer Auffassung nach gerade in Zeiten einer – auch aus Sicht der Beschwerdeführenden – unvergleichlichen Krise ohne taugliche Erfahrungswerte nur ein besonders enger Beurteilungsspielraum zugestanden werden sollte. Eine Erörterung der Erforderlichkeit des Programms halten die Beschwerdeführenden für entbehrlich, weil das PEPP ohnehin nicht geeignet sei, das Ziel der Preisstabilität zu erreichen. Dass der EZB im Pandemiekontext alternative und gleich geeignete Mittel zur Erreichung des Ziels der Preisstabilität zur Verfügung gestanden hätten, zeigen sie nicht auf.

126

Darüber hinaus ergibt sich aus dem Vorbringen der Beschwerdeführenden auch keine hinreichend differenzierte Gesamtbetrachtung, die die Nachvollziehbarkeit der Erwägungen des EZB-Rates substantiiert in Zweifel ziehen könnte. Zwar greifen die Beschwerdeführenden einzelne Elemente des PEPP heraus und nehmen auf aus ihrer Sicht problematische Entwicklungen Bezug, die sie auf das PEPP zurückführen. Dabei beschränken sie sich jedoch auf eine einseitige Darstellung dieser von ihnen für kritisch gehaltenen Punkte und sprechen der EZB pauschal jegliche Glaubwürdigkeit ab. Zu den umfangreichen Einschätzungen aus Politik und Schrifttum, die zu anderen Schlussfolgerungen gelangen als die Beschwerdeführenden, tragen sie ebenfalls nicht näher vor.

127

Zudem gehen die Beschwerdeführenden nicht ausreichend auf die besonderen Umstände ein, unter denen das PEPP beschlossen wurde. Den signifikanten wirtschaftlichen Schock und die dynamischen Folgen einer globalen Pandemie – die der EZB-Rat als maßgebliche Faktoren bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Programms wertete – nehmen sie nicht hinreichend in den Blick.

128

(2) Auch einen offensichtlichen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung (a) tragen weder die Antragstellerin noch die Beschwerdeführenden substantiiert vor (b).

129

(a) Art. 123 AEUV untersagt dem ESZB eine monetäre Staatsfinanzierung. Ziel der Vorschrift ist es, die Mitgliedstaaten zu einer gesunden Haushaltspolitik anzuhalten (vgl. BVerfGE 146, 216 <265 f. Rn. 78>; 154, 17 <127 f. Rn. 181>) und eine übermäßige Verschuldung oder überhöhte Defizite der Mitgliedstaaten zu vermeiden (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 100; Weiss u.a., 11.12.2018, C‑493/17, EU:C:2018:1000, Rn. 107).

130

Art. 123 Abs. 1 AEUV enthält ein Umgehungsverbot, das auch beim Erwerb von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt durch das Eurosystem zu beachten ist (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 97, 101; BVerfGE 134, 366 <411 Rn. 85>; 142, 123 <225 f. Rn. 198>; 146, 216 <264 f. Rn. 78>; 154, 17 <128 Rn. 182>). Anleihekäufe am Sekundärmarkt dürfen nicht die gleiche Wirkung haben wie ein unmittelbarer Erwerb von den Emittenten (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 97; Weiss u.a., 11.12.2018, C‑493/17, EU:C:2018:1000, Rn. 106; BVerfGE 142, 123 <225 f. Rn. 198>; 146, 216 <264 f. Rn. 78>; 154, 17 <128 Rn. 182>). Die Mitgliedstaaten dürfen sich bei der Festlegung ihrer Haushaltspolitik daher nicht auf die Gewissheit stützen
können, dass die von ihnen ausgegebenen Staatsanleihen künftig vom Eurosystem am Sekundärmarkt angekauft werden (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 113; BVerfGE 154, 17 <128 Rn. 182>). Das Verbot des Art. 123 Abs. 1 AEUV gilt unbedingt und kennt keine rechtfertigungsfähigen Eingriffe (vgl. BVerfGE 154, 17 <136 Rn. 196>). Auch im Rahmen eines krisenbedingten Notfallprogramms ist eine monetäre Staatsfinanzierung unzulässig.

131

Es entspricht der mittlerweile gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverfassungsgerichts, dass zur Beurteilung, ob ein Anleihekaufprogramm gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung verstößt, grundsätzlich auf die im Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Gauweiler (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400) entwickelten „Garantien“ zurückgegriffen werden kann (vgl. BVerfGE 154, 17 <128 Rn. 183>). Gewicht und Indikatorwirkung dieser Kriterien mögen je nach Programm und dem wirtschaftlichen Kontext eine unterschiedliche Relevanz besitzen; in ihrer Summe ermöglichen sie jedoch ein aussagekräftiges Gesamtbild (vgl. BVerfGE 154, 17 <128 Rn. 183>). Ob die „Garantien“ ausreichend sind, ist eine Frage des Einzelfalls (vgl. EuGH, Weiss u.a., 11.12.2018, C-493/17, EU:C:2018:1000, Rn. 108), wobei eine wertende Gesamtbetrachtung vorzunehmen ist (vgl. BVerfGE 142, 123 <222 f.
Rn. 193, 227 Rn. 201>; 154, 17 <144 Rn. 215>).

132

Zu den Indikatoren, die für die Beurteilung herangezogen werden können, ob ein Anleihekaufprogramm gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung verstößt, gehört zunächst das Verbot der Ankündigung. Weder der Ankauf von Staatsanleihen an sich noch das geplante Ankaufvolumen dürfen grundsätzlich vorab angekündigt werden (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 104, 106; BVerfGE 154, 17 <129 Rn. 185>), um zu verhindern, dass die Emissionsbedingungen für Staatsanleihen durch die Gewissheit verfälscht werden, dass diese durch das ESZB erworben werden (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 106 f.; BVerfGE 142, 123 <229 Rn. 206>). Eine förmliche Ankündigung von Anleihekäufen in einem näher definierten Umfang ist dabei grundsätzlich ebenso geeignet, eine Umgehung von Art. 123 Abs. 1 AEUV zu indizieren, wie eine weitgehende Gewissheit, die sich aus faktischen Umständen ergibt (vgl. BVerfGE 154, 17 <130 Rn. 186>).

133

Für die Einhaltung von Art. 123 Abs. 1 AEUV und insbesondere die Vermeidung einer weitreichenden Gewissheit bei Mitgliedstaaten und Marktteilnehmern ist es zudem von erheblicher Bedeutung, dass das Volumen der Ankäufe im Voraus begrenzt wird. Gewährleistet bleiben muss, dass bei Einhaltung der festgelegten Obergrenze für emittierende Mitgliedstaaten und Marktteilnehmer unklar bleibt, welches notenbankfähige Wertpapier – ein entsprechendes Angebot vorausgesetzt – innerhalb des zur Verfügung stehenden Volumens konkret erworben wird (vgl. BVerfGE 154, 17 <137 f. Rn. 201>).

134

Die Verteilung des Ankaufvolumens nach dem Kapitalzeichnungsschlüssel des Art. 29.1 ESZB-Satzung trägt ebenfalls dazu bei, eine Umgehung von Art. 123 Abs. 1 AEUV zu verhindern. Dabei handelt es sich um ein objektives und von der Wirtschafts- oder Haushaltslage der Mitgliedstaaten unabhängiges Kriterium, sodass hierüber eine gezielte Unterstützung von in Finanzierungsschwierigkeiten befindlichen Mitgliedstaaten ausgeschlossen wird. Der Umstand, dass ein Anleihekaufprogramm nicht selektiv ist, stellt sicher, dass sich die Tätigkeit des ESZB auf die finanziellen Bedingungen im gesamten Währungsgebiet auswirkt und nicht den besonderen Finanzierungsbedürfnissen bestimmter Mitgliedstaaten dieses Gebiets Rechnung trägt (vgl. EuGH, Weiss u.a., 11.12.2018, C-493/17, EU:C:2018:1000, Rn. 82; BVerfGE 154, 17 <138 f. Rn. 203>).

135

Zwischen der Emission eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf durch das ESZB auf dem Sekundärmarkt ist zudem eine Sperrfrist einzuhalten, um eine Umgehung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung durch Verfälschung der Emissionsbedingungen zu verhindern (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 106 f.; Weiss u.a., 11.12.2018, C‑493/17, EU:C:2018:1000, Rn. 114; BVerfGE 142, 123 <226 Rn. 199, 227 Rn. 202>; 154, 17 <130 f. Rn. 187 f.>).

136

Einer Umgehung von Art. 123 Abs. 1 AEUV wird zudem vorgebeugt, wenn nur Staatsanleihen erworben werden dürfen, die eine gewisse Bonitätsbewertung erreichen (vgl. BVerfGE 154, 17 <141 Rn. 207>). Beruhen die Zulassungskriterien auf einer Bonitätsbeurteilung, läuft der betreffende Mitgliedstaat bei Aufgabe einer gesunden Haushaltspolitik Gefahr, dass seine Anleihen wegen der Verschlechterung der Bewertung vom Programm ausgeschlossen werden oder das ESZB die Anleihen wieder verkauft (vgl. EuGH, Weiss u.a., 11.12.2018, C-493/17, EU:C:2018:1000, Rn. 143).

137

Das Risiko einer Umgehung von Art. 123 Abs. 1 AEUV kann schließlich durch die schon bei Beschlussfassung erfolgte Festlegung eines verbindlichen Ausstiegsszenarios deutlich minimiert werden, wenn die Kriterien für die Beendigung hinreichend konkret festgeschrieben werden und sicherstellen, dass der Verkauf einmal erworbener Staatsanleihen nicht zu einer rein theoretischen Möglichkeit verkommt (vgl. BVerfGE 154, 17 <143 Rn. 212>).

138

Zwar gehört es zum Wesen eines Anleihekaufprogramms, dass die Staatsanleihen für eine gewisse Dauer gehalten werden, weil erst ein ausreichender Anstieg der Liquidität am Markt die mit dem Programm beabsichtigte Portfolioumschichtung herbeiführen soll. Das Halten von Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit hat allerdings erhebliche Rückwirkungen auf den Sekundärmarkt für Staatsschuldtitel und ist ein wichtiger Indikator für eine monetäre Haushaltsfinanzierung (vgl. BVerfGE 154, 17 <134 Rn. 192>). Die hiermit verbundenen Effekte werden zwar durch die Möglichkeit beschränkt, die erworbenen Anleihen jederzeit wieder zu verkaufen, sodass der Ankauf von Staatsanleihen einen potentiell vorübergehenden Charakter aufweist (vgl. EuGH, Gauweiler u.a., 16.06.2015, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 117). Ein zeitlich und volumenmäßig unbegrenztes Halten erworbener Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit ist jedoch ein Indiz für eine unzulässige monetäre Haushaltsfinanzierung im Sinne von Art. 123 Abs. 1 AEUV (vgl. BVerfGE 154, 17 <134 Rn. 192>).

139

(b) Mit Blick auf die Handhabung der vorgenannten „Garantien“ im Rahmen des PEPP (aa) haben weder die Antragstellerin noch die Beschwerdeführenden einen offensichtlichen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung substantiiert dargelegt (bb).

140

(aa) Legt man die vorgenannten „Garantien“ zugrunde, ergeben sich mit Blick auf den seitens des EZB-Rates artikulierten Bedarf an hoher Flexibilität in einigen Gesichtspunkten Abweichungen des PEPP von den bisherigen Anleihekaufprogrammen (α). Der EZB-Rat ging jedoch davon aus, dass hinreichende Vorkehrungen getroffen worden seien, um einen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung auszuschließen. Diese Auffassung wurde in Politik und Schrifttum überwiegend geteilt (β).

141

(a) Der Umfang des PEPP betrug 750 Milliarden Euro und wurde schrittweise auf insgesamt 1.850 Milliarden Euro erhöht, wobei es sich um den maximal zulässigen Gesamtumfang für die Nettokäufe handelte, der nicht ausgeschöpft werden musste. Eine Ankündigung einzelner Ankäufe fand ebenso wie beim PSPP nicht statt.

142

Gehörten im Rahmen des PSPP vor allem die Ankaufobergrenzen und die Verteilung der Ankäufe nach dem Kapitalschlüssel des Art. 29.1 ESZB-Satzung zu jenen „Garantien“, an denen sich die mangelnde Offensichtlichkeit eines Verstoßes gegen das Umgehungsverbot aus Art. 123 AEUV festmachen ließ (vgl. BVerfGE 154, 17 <145 Rn. 217>), wurden entsprechende Vorkehrungen für das PEPP nicht getroffen beziehungsweise die entsprechenden Regelungen flexibilisiert.

143

Die für das PSPP in Art. 5 Abs. 1 und 2 Beschluss (EU) 2020/188 vorgesehenen Ankaufobergrenzen von 33 % einer Emission von Anleihen einer Zentralregierung eines Mitgliedstaats oder der ausstehenden Wertpapiere einer solchen Zentralregierung fanden gemäß Art. 4 Satz 2 Beschluss (EU) 2020/440 keine Anwendung auf das PEPP. Dabei war sich der EZB-Rat bewusst, dass die Ankaufobergrenzen eine wichtige Schutzmaßnahme darstellten, die gewährleisten sollte, dass die Grenzen des Mandats gewahrt bleiben, zog jedoch das Ausmaß der zu Beginn der Pandemie verursachten Marktstörungen heran, um eine Flexibilisierung zu rechtfertigen (vgl. Zusammenfassung der geldpolitischen Sitzung des Rates der Europäischen Zentralbank vom 18. März 2020, S. 9; 6. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440).

144

Zudem richtete sich die Verteilung der Ankäufe von notenbankfähigen Schuldtiteln des öffentlichen Sektors auf die einzelnen Länder des Euro-Währungsgebiets im Rahmen des PEPP zwar grundsätzlich nach dem Kapitalschlüssel im Sinne von Art. 29.1 ESZB-Satzung (vgl. 5. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440). Gemäß Art. 5 Abs. 2 Beschluss (EU) 2020/440 erfolgten die Ankäufe im Rahmen des PEPP jedoch flexibel, wodurch Schwankungen im Zeitverlauf bei der Verteilung der Ankäufe hinsichtlich der Anlageklassen und der Länder möglich waren. Insbesondere zu Beginn der Durchführung des PEPP kam es dabei teilweise zu erheblichen Abweichungen der Ankäufe vom EZB-Kapitalschlüssel. Die anfänglichen Abweichungen verringerten sich jedoch im weiteren Verlauf der Umsetzung des Programms (vgl. Rahmouni-Rousseau/Schnabel, Looking back at PEPP implementation since the end of reinvestments, EZB-Blog, 29. April 2025).

145

Eine Mindestfrist zwischen der Emission der Schuldtitel und ihrem Ankauf durch die EZB oder die nationalen Zentralbanken war für das PEPP vorgesehen. Nach Art. 1 Abs. 2 des Beschlusses (EU) 2020/440 erwarben die Zentralbanken des Eurosystems im Rahmen des PEPP notenbankfähige marktfähige Schuldtitel im Sinne und nach Maßgabe der Bestimmungen des Beschlusses (EU) 2020/188, soweit nichts Abweichendes geregelt war. Der Beschluss (EU) 2020/440 enthielt dazu keine Regelung, sodass die Regelung des Art. 4 Abs. 1 Beschluss (EU) 2020/188 Anwendung fand, nach der Ankäufe von Neuemissionen und Daueremissionen und von marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endete, erst nach Ablauf eines vom EZB-Rat festzulegenden Zeitraums („Sperrfrist“) zulässig waren, um die Bildung eines Marktpreises für notenbankfähige Wertpapiere zu ermöglichen.

146

Mit Blick auf die Bonitätsanforderungen wich das PEPP insofern von vorherigen Programmen ab, als auch marktfähige Schuldtitel der Hellenischen Republik gemäß Art. 3 Beschluss (EU) 2020/440 zum Ankauf zugelassen waren. Der EZB-Rat stellte dabei insbesondere darauf ab, dass die Hellenische Republik den Marktzugang bereits wiedererlangt hatte und einer verstärkten Überwachung durch Organe der Europäischen Union unterlag (vgl. 7. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440).

147

In zeitlicher Hinsicht war das PEPP von Anfang an befristet und als Pandemie-Notfallankaufprogramm vom Verlauf der Krise bestimmt (vgl. Art. 1 Abs. 1 Beschluss <EU> 2020/440). Zwar hat der EZB-Rat bei der Beschlussfassung über das Programm kein verbindliches Enddatum der Ankäufe genannt. Gleichwohl legte er die Bedingungen für ein Ausstiegsszenario fest: Die Nettoankäufe sollten beendet werden, sobald er der Ansicht sei, dass die Pandemiekrise überstanden ist, keinesfalls jedoch vor Ende des Jahres 2020 (vgl. 4. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440).

148

Die Restlaufzeit der marktfähigen Schuldtitel des öffentlichen Sektors betrug für das PEPP gemäß Art. 2 Satz 1 Beschluss (EU) 2020/440 bis zu 30 Jahre. Dabei werden die im Rahmen des PEPP erworbenen Anleihen derzeit überwiegend bis zur Endfälligkeit gehalten. Es besteht jedoch grundsätzlich die Möglichkeit des jederzeitigen Verkaufs erworbener Anleihen.

149

(b) Der EZB-Rat hielt mit Blick auf die pandemische Lage flexible Reaktions- und Handlungsmöglichkeiten für unerlässlich und befand, dass hinreichende Vorkehrungen getroffen worden seien, um einen Verstoß gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung durch die Ein- und Durchführung des PEPP auszuschließen (vgl. 8. Erwägungsgrund Beschluss <EU> 2020/440).

150

Auch der Präsident der Bundesbank betonte vor dem Finanzausschuss des Deutschen Bundestages, dass das PEPP mit dem PSPP nicht vergleichbar sei. Bei einer wertenden Gesamtbetrachtung liege mit Blick auf die außergewöhnliche ökonomische Situation und die Flexibilität des Programms kein offensichtlicher Verstoß gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung vor (vgl. Geldpolitischer Dialog, 97. Sitzung des Finanzausschusses vom 16. September 2020, S. 18 f.). Mit den in der Rechtsprechung entwickelten „Garantien“ und den diesbezüglichen Unterschieden zwischen dem PEPP und dem PSPP setzte sich der Bundestag zudem in mehreren Plenardebatten auseinander (vgl. Rn. 18-20). Die Unterabteilung Europa erörterte die Vereinbarkeit des PEPP mit Art. 123 Abs. 1 AEUV im Rahmen einer Ausarbeitung (vgl. Ausarbeitung vom 15. Mai 2020, PE 6-3000-32/20, S. 12-15). Insgesamt gelangte der Bundestag zu dem Schluss, dass das Programm die Kompetenzgrenzen einhalte und ein Einschreiten nicht erforderlich sei. Auch die Bundesregierung nahm an, dass sich die ergriffenen Maßnahmen innerhalb des Mandats des ESZB bewegten (vgl. etwa BTDrucks 19/24817, S. 4 f.; BTDrucks 20/157, S. 20 f.).

151

(bb) Die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden gehen zwar auf die seitens der Rechtsprechung entwickelten „Garantien“ für eine Verhinderung einer Umgehung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung ein. Weder der Vortrag der Antragstellerin (α) noch der Vortrag der Beschwerdeführenden (β) genügen jedoch den Substantiierungsanforderungen.

152

(a) Der Antragstellerin gelingt es bereits nicht, auch nur die Nichteinhaltung einer einzelnen „Garantie“ substantiiert und unter Bezugnahme insbesondere auf die Einschätzungen des EZB-Rates, des Deutschen Bundestages und der Bundesregierung darzustellen.

153

Zwar nimmt sie auf einzelne von ihr für problematisch erachtete Gesichtspunkte – wie etwa das Ankaufvolumen, die fehlenden Ankaufobergrenzen und die Abweichungen von der Verteilung nach dem Kapitalschlüssel – Bezug. Sie versäumt es aber, ihre diesbezüglichen Behauptungen hinreichend zu konkretisieren und zu plausibilisieren. Die von ihr aufgestellten Behauptungen bezüglich des Volumens der auf dem Markt vorhandenen Schuldtitel, der Wirkungen der Sperrfrist und des Haltens bis zur Endfälligkeit bleiben eine nicht weiter unterfütterte Vermutung. Die von ihr behaupteten Abweichungen von der Verteilung nach dem Kapitalschlüssel legt sie weder im Einzelnen dar, noch hat sie im Rahmen einer – grundsätzlich gebotenen (vgl. hierzu BVerfGE 106, 210 <214 f.>; 158, 170 <194
Rn. 57> — IT-Sicherheitslücken) – Nachsubstantiierung die spätere Angleichung aufgegriffen, die sich nach Einreichung der Antragsschrift hinsichtlich dieser Verteilung ergeben hat. Auch im Übrigen bleiben die Ausführungen kursorisch.

154

Zudem fehlt es gänzlich an der erforderlichen Gesamtbetrachtung. Der nur vorübergehende Charakter des PEPP und der von Ungewissheit und Dynamik gekennzeichnete pandemische Kontext bleiben unerörtert. Dass das PEPP auch unter Berücksichtigung dieses besonderen Hintergrunds die Schwelle zur monetären Staatsfinanzierung überschritten hätte, legt die Antragstellerin nicht nachvollziehbar dar.

155

(b) Auch die Beschwerdeführenden gehen auf die einzelnen „Garantien“ nur unzureichend ein und nehmen ebenfalls keine substantiierte Gesamtbetrachtung vor, die den speziellen Kontext des PEPP hinreichend berücksichtigen würde. Ihre Ausführungen erschöpfen sich in einer – nicht ausreichenden – selektiven, teils spekulativen Darstellung.

156

Insbesondere auf den in diesem Zusammenhang zu würdigenden spezifischen Charakter des PEPP als Pandemie-Notfallkaufprogramm und seine zeitliche Befristung gehen die Beschwerdeführenden nur unzureichend ein. Die Unvorhersehbarkeit der außergewöhnlichen pandemiebedingten Krise und die damit einhergehende Prognoseunsicherheit mit Blick auf die Konjunkturentwicklung und die Inflationsrate sowie die geldpolitischen Reaktionen des EZB-Rates werden als maßgebliche Faktoren bei der Gesamtbetrachtung nicht ausreichend gewürdigt. Mit der hier naheliegenden Frage, ob angesichts der pandemischen und ökonomischen Unwägbarkeiten nicht gerade die flexible Durchführung der Ankäufe im Programm als entscheidende „Garantie“ für eine kompetenzgemäße Ausgestaltung des Programms angesehen werden könnte, setzen sich die Beschwerdeführenden nicht auseinander.

C. 

157

Die Entscheidung über die Anträge auf Auslagenerstattung – der Antrag zu 3. aus dem Organstreitverfahren dürfte als ein solcher Antrag auszulegen sein – folgt aus § 34a Abs. 3 BVerfGG. Eine Auslagenerstattung steht hiernach im Ermessen des Bundesverfassungsgerichts und kommt nur ausnahmsweise in Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (vgl. BVerfGE 157, 1 <30 Rn. 86>; 168, 372 <430 f. Rn. 129> — Direktwahlakt 2018 – Zwei-Prozent-Sperrklausel). Solche Gründe sind hier nicht ersichtlich.