Beschluss vom 3. Juli 2006

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 1458/03 -

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde

hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 3. Juli 2006 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, unter welchen Voraussetzungen Maßnahmen des Europäischen Patentamtes im Wege der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden können.

I.

1. Das Europäische Patentamt ist ein Organ der Europäischen Patentorganisation (EPO), die durch das Übereinkommen über die Erteilung europäischer Patente (Europäisches Patentübereinkommen - EPÜ) vom 5. Oktober 1973 gegründet wurde (BGBl 1976 II S. 649 <826>). Die EPO genießt im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit Immunität vor den mitgliedstaatlichen Gerichtsbarkeiten (vgl. Art. 8 EPÜ i.V.m. Art. 3 Abs. 1 des Protokolls über die Vorrechte und Immunitäten der europäischen Patentorganisation vom 5. Oktober 1973, BGBl 1976 II S. 649 <985>) und besitzt als Internationale Organisation (vgl. Art. 4 EPÜ) die Befugnis zur autonomen Gestaltung ihrer inneren Verhältnisse (Organisationsgewalt). Dies schließt die Möglichkeit ein, die Rechtsverhältnisse mit ihren Bediensteten eigenständig und unabhängig vom nationalen Recht der Mitgliedstaaten einschließlich des Sitzstaates zu regeln (Personalhoheit).

Die Bediensteten des Patentamtes werden gemäß Art. 2 lit. a, 33 ff. des Statuts der Beamten des Europäischen Patentamtes (Beamtenstatut) von einem Personalausschuss vertreten. Daneben wurde auf Grundlage von Art. 30 des Beamtenstatuts die Internationale Gewerkschaft im Europäischen Patentamt (IGEPA) als gewerkschaftliche Interessenvertretung der Bediensteten gegründet. Sie übt ihre Tätigkeit neben und unabhängig von der des Personalausschusses aus.

Nach Art. 13 Abs. 1 EPÜ haben Bedienstete und ehemalige Bedienstete nach Maßgabe der Bedingungen des Beamtenstatuts das Recht, in Streitsachen zwischen ihnen und der EPO das Verwaltungsgericht der Internationalen Arbeitsorganisation (Administrative Tribunal of the International Labour Organisation - ILOAT) anzurufen. Vor Anrufung des Gerichts ist der Beschwerdeweg der Art. 106 ff. des Beamtenstatuts einzuschlagen, vgl. Art. 13 Abs. 2 EPÜ. Der hiernach zuständige interne Ausschuss ist nicht zur selbständigen Entscheidung der ihm vorgelegten Beschwerden, sondern lediglich zur Abgabe von Empfehlungen an den Präsidenten des Patentamtes berufen.

2. Die Beschwerdeführer sind französische Staatsangehörige mit deutschem Wohnsitz. Sie sind beim Europäischen Patentamt an der Dienststelle Berlin beschäftigt. Neben ihren Dienstgeschäften als beamtete Prüfer nehmen sie Aufgaben in der Personalvertretung wahr. Außerdem sind sie aktive Mitglieder der IGEPA.

Den Ausgangspunkt der angegriffenen Entscheidungen bilden Auseinandersetzungen der Personalvertretung mit dem Patentamt um den unbehinderten Zugang zu einem internen E-Mail-System (OV-System). Nachdem das System zur Versendung von Dokumenten, die ausschließlich Zwecke der IGEPA betrafen, genutzt worden war, wurde den Mitgliedern des Personalausschusses, darunter auch den Beschwerdeführern, der Systemzugang nach mehrmaliger Androhung vorübergehend verweigert. Unter dem 2. November 2001 teilte der Präsident des Patentamtes mit, dass er sich der Empfehlung des internen Beschwerdeausschusses angeschlossen habe, der zufolge die gegen die Zugangsverweigerung gerichtete interne Beschwerde keinen Erfolg haben könne. Die gegen diese Entscheidung gerichteten Klagen der Beschwerdeführer wurden vom ILOAT mit Urteil vom 16. Juli 2003 abgewiesen.

II.

Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 9 Abs. 1 und 3, Art. 10, Art. 5 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG.

Beim Europäischen Patentamt handele es sich um eine zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 GG. Da ihm Hoheitsrechte zur Ausübung übertragen worden seien, die im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar gegenüber den Grundrechtsberechtigten wirkten, sei die Entscheidung des Präsidenten des Patentamtes in ihrer durch das ILOAT bestätigten Form am Maßstab der Grundrechte zu messen. Das Gericht habe jedoch dem vom Grundgesetz geforderten Ausmaß an Rechtsschutz generell und offenkundig nicht genügt.

III.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Sie wirft weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen auf, noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Grundrechte der Beschwerdeführer angezeigt (vgl. § 93a Abs. 2 BVerfGG).

1. Die in der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen sind durch die Rechtsprechung des Zweiten Senats geklärt (zum Grundrechtsschutz gegenüber supranationalen Organisationen vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; 89, 155 <174 f.>; 102, 147 <162 ff.>; zum Rechtsschutz durch das ILOAT vgl. BVerfGE 59, 63 <91 ff.>).

2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung ist auch nicht zur Durchsetzung der Grundrechte der Beschwerdeführer angezeigt, weil sie unzulässig ist. Sie richtet sich nicht gegen einen Akt der öffentlichen Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG. Die Grundrechte des Grundgesetzes entfalten zwar auch Schutzwirkungen gegenüber Maßnahmen supranationaler Organisationen, soweit diese die Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen (a). Die hier angegriffene und vom ILOAT bestätigte Entscheidung des Präsidenten des Patentamtes erzeugt in der innerstaatlichen Rechtsordnung jedoch keine unmittelbare Rechtswirkung und ist daher nicht mit der Verfassungsbeschwerde angreifbar (b). Für die Annahme einer Schutzpflicht der Bundesrepublik Deutschland, die zu einem anderen Ergebnis führen könnte, haben die Beschwerdeführer keine Anhaltspunkte dargelegt (c).

a) Unter "öffentlicher Gewalt" im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG ist nicht allein die deutsche Staatsgewalt zu verstehen. Der Begriff erfasst auch Akte einer besonderen, von der Staatsgewalt der einzelnen Staaten geschiedenen öffentlichen Gewalt supranationaler Organisationen, die die Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen. Diese Akte berühren die Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts, die den Grundrechtsschutz in Deutschland und insofern nicht nur gegenüber deutschen Staatsorganen zum Gegenstand haben (vgl. BVerfGE 89, 155 <174 f.>).

aa) Der von Art. 1 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG geforderte Grundrechtsschutz gilt gegenüber sekundärrechtlichen Akten solcher Organisationen, denen die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2, Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsgewalt mit Wirkung auf ihrem Staatsgebiet übertragen hat. Damit sind prinzipiell alle Organisationen in den Gewährleistungsbereich deutscher Grundrechte einbezogen, deren Rechtsakte in die nationale Rechtsordnung hineinwirken und dadurch Rechte von Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen können (vgl. Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 - 2 BvR 2368/99 -, NJW 2001, S. 2705 f., Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2005 - 2 BvR 1751/03 -, JURIS). Entscheidend ist, ob die im konkreten Fall angegriffenen Maßnahmen im Rahmen einer funktionalen Betrachtung dem Bereich der supranationalen Befugnisse der Organisation zuzuordnen sind und insofern unmittelbare Rechtswirkungen innerhalb der deutschen Rechtsordnung entfalten oder nicht.

bb) Die EPO ist eine zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG. Eine solche liegt vor, wenn mit dem Akt der Gründung Hoheitsrechte zum Erlass von Rechtssätzen und Einzelfallregelungen, deren Adressaten unmittelbar die Rechtssubjekte und Rechtsanwendungsorgane der staatlichen Rechtsordnung sind, an die Organisation übertragen werden (Supranationalität), wenn die von ihr getroffenen Maßnahmen also über Durchgriffswirkung verfügen (vgl. BVerfGE 73, 339 <374 f.>; 90, 286 <346 f.>). Dem Patentamt als maßgeblichem Exekutivorgan der EPO sind dergleichen Hoheitsrechte zur Ausübung übertragen worden (vgl. Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 - 2 BvR 2368/99 -, NJW 2001, S. 2705 f.; Bundesgerichtshof, Urteil vom 3. November 1987 - X ZR 27/86 (BPatG) -, BGHZ 102, 118 <122 f.>).

b) Die angegriffene Entscheidung des Präsidenten des Patentamtes fällt jedoch nicht in den Bereich der supranationalen Befugnisse der EPO. Die Beschwerdeführer sind nicht als Grundrechtsberechtigte in Deutschland betroffen, da die Maßnahme in der innerstaatlichen Rechtsordnung keine Rechtswirkungen entfaltet und in ihrem Rahmen die Rechtsposition des Einzelnen nicht verändert wird (vgl. Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2005 - 2 BvR 1751/03 -, JURIS; Walter , Grundrechtsschutz gegen Hoheitsakte internationaler Organisationen, AöR 129 <2004>, S. 39 <47, 50>).

Soweit die Beschwerdeführer in ihrer Funktion als Mitglieder des Personalausschusses als auch der IGEPA jedenfalls zeitweilig nicht über einen Zugang zum OV-System verfügten, hatte dies aus der insoweit maßgeblichen innerstaatlichen Perspektive keinen Einfluss auf ihre Rechtsstellung. Die Zugangsverweigerung erzeugte zwar Rechtswirkungen im Rahmen des Verhältnisses zwischen dem Patentamt und den Beschwerdeführern als Bediensteten der EPO (Innenverhältnis), reichte aber - im Unterschied etwa zum Widerruf eines europäischen Patents gemäß Art. 68 EPÜ - nicht über den organisationsinternen Bereich hinaus (Außenverhältnis). Die Befugnis, das behördeninterne
E-Mail-System zu nutzen, steht in keinem sachlichen Zusammenhang mit der Kernaufgabe des Patentamtes, in einem rechtsstaatlichen Verfahren Patente zu erteilen. Dementsprechend stand den Beschwerdeführern nicht das formelle Beschwerdeverfahren gemäß Art. 21, 106 ff. EPÜ, sondern lediglich die Möglichkeit der Beschäftigung eines internen Beschwerdeausschusses vor Anrufung des ILOAT (vgl. Art. 13 EPÜ) offen.

Die Zuständigkeit des ILOAT hat auf die fehlende Betroffenheit des Bereichs der supranationalen Befugnisse des Patentamtes keinen Einfluss. Ist eine Maßnahme Verfahrensgegenstand, die - wie vorliegend - dem organisationsinternen Bereich des Patentamtes zuzuordnen ist, wird sie infolge des intern unanfechtbaren Urteils des ILOAT nicht zu einer supranationalen Maßnahme aufgewertet.

Gegen das Vorliegen eines Aktes der öffentlichen Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG spricht auch, dass die EPO gemäß Art. 3 Abs. 1 des Protokolls über die Vorrechte und Immunitäten der europäischen Patentorganisation vom 5. Oktober 1973 (BGBl 1976 II S. 649 <985>) im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit grundsätzlich Immunität von der Gerichtsbarkeit und Vollstreckung genießt. Hieraus folgt, dass für organisationsinterne Verwaltungsakte und dienstrechtliche Streitigkeiten der Rechtsweg zu den deutschen Verwaltungsgerichten und zum Bundesverfassungsgericht mangels Vorliegens eines Aktes der deutschen öffentlichen Gewalt nicht gegeben ist. Die in Art. 3 Abs. 1 lit. a des Protokolls normierte Ausnahmeregelung erfasst zwar die Zuständigkeit des ILOAT, nicht aber die Rechtsprechung der deutschen Gerichte, weil die EPO insoweit nicht auf ihre Immunität verzichtet hat.

c) Dieses Ergebnis verändert sich auch dann nicht, wenn der verfassungsrechtlichen Prüfung die rechtsdogmatische Ausgangsposition des Schutzpflichtenansatzes zugrunde gelegt wird, auf den das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 28. November 2005 Bezug genommen hat (Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2005 - 2 BvR 1751/03 -, JURIS; vgl. auch Walter , a.a.O., S. 54 ff.).

aa) Danach kann im Falle der Betroffenheit des organisationsinternen Bereichs Rechtsschutz nur dadurch gewährt werden, dass der deutsche Gesetzgeber und die für die auswärtigen Beziehungen zuständige Bundesregierung mit geeigneten Mitteln darauf hinwirken, dass ein etwaiger grundrechtswidriger Zustand in der zwischenstaatlichen Einrichtung beseitigt wird. Da als Anknüpfungspunkt einer solchen staatlichen Schutzpflicht und damit als Akt der öffentlichen Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG allenfalls ein Unterlassen der deutschen Organe anlässlich der gegenüber den Beschwerdeführern ergangenen Entscheidung des ILOAT in Betracht kommt, kann vorliegend allerdings dahinstehen, ob diesem Ansatz beizupflichten ist. Denn es fehlt bezüglich der Frage, ob und in welchem Umfang vorliegend von einer Handlungspflicht der Bundesrepublik Deutschland auszugehen ist, an jedwedem Vortrag der Beschwerdeführer.

bb) Im Übrigen wäre auch insoweit erforderlich, dass die Beschwerdeführer substantiiert den Bestand eines strukturellen Rechtsschutzdefizits darlegen. Wenn das Bundesverfassungsgericht im Bereich der - hier nicht relevanten - supranationalen Befugnisse einer internationalen Organisation seine Gerichtsbarkeit nur unter der Voraussetzung ausübt, dass die Betroffenen substantiiert vortragen, der als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz sei im Rahmen der Organisation generell nicht gewährleistet (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; BVerfGE 102, 127 <164>; vgl. auch Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 - 2 BvR 2368/99 -, NJW 2001, S. 2705 f.), können für organisationsinterne Maßnahmen keine weiterreichenden Anforderungen gelten.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits festgestellt, dass das Rechtsschutzsystem des EPÜ im Wesentlichen dem Standard des Grundgesetzes und damit dem des Art. 24 Abs. 1 GG entspricht (vgl. Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 - 2 BvR 2368/99 -, NJW 2001, S. 2705 f.; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2005 - 2 BvR 1751/03 -, JURIS; vgl. auch EGMR, Urteil vom 18. Februar 1999 - Beschwerde Nr. 26083-94 <Waite u. Kennedy/
Deutschland> -, NJW 1999, S. 1173 <1175>). Zwar steht hier nicht das in den bisherigen Entscheidungen relevante System der Beschwerdekammern gemäß Art. 21 ff. EPÜ, sondern der von den internen Beschwerdeausschüssen gewährte Rechtsschutz der Bediensteten des Patentamtes nach Art. 106 ff. des Beamtenstatuts zur Diskussion. Gemäß Art. 13 Abs. 1 EPÜ haben Bedienstete und ehemalige Bedienstete des Patentamtes jedoch das Recht, in Streitsachen zwischen ihnen und der EPO nach Erschöpfung des internen Beschwerdeverfahrens das ILOAT anzurufen.

Das Verfahren vor dem ILOAT ist vom internen Beschwerdeverfahren unabhängig. Das Gericht entscheidet aufgrund rechtlich festgelegter Kompetenzen und im Rahmen eines rechtlich geordneten Verfahrens ausschließlich nach Maßgabe von Rechtsnormen und -grundsätzen die ihm unterbreiteten Verfahrensgegenstände. Seine Richter sind gemäß Art. III des ILOAT-Statuts zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit verpflichtet. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass Status und Verfahrensgrundsätze des ILOAT sowohl dem internationalen Mindeststandard elementarer Verfahrensgerechtigkeit als auch den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen des Grundgesetzes genügen (vgl. BVerfGE 59, 63 <91 f.>). Vor diesem Hintergrund legen die Beschwerdeführer nicht substantiiert dar, dass ein strukturelles Rechtsschutzdefizit bestünde, dessen sich die für die auswärtigen Angelegenheiten zuständigen Bundesorgane annehmen müssten.

Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.