Beschluss vom 22. Februar 2019

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 2203/18 -

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde

hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Richter Huber

und die Richterinnen Kessal-Wulf,

König

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 22. Februar 2019 einstimmig beschlossen:

1. Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

2. Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

G r ü n d e :

I.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen eine Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in einem Streit um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Bauplanungsrecht und die zur Verfügung stehenden Rechtsschutzmöglichkeiten.

Bürgerbegehren und Bürgerentscheide werden in Hessen in § 8b Hessische Gemeindeordnung (HGO), gültig seit 1. Januar 2016 (in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. März 2005, GVBl I S. 142, zuletzt geändert durch das Gesetz zur Erleichterung der Bürgerbeteiligung auf Gemeindeebene und zur Änderung kommunalrechtlicher Rechtsvorschriften vom 20. Dezember 2015, GVBl S. 618), geregelt. Dieser lautet:

§ 8b

Bürgerentscheid

(1) Die Bürger einer Gemeinde können über eine wichtige Angelegenheit der Gemeinde einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). (…)

(2) Ein Bürgerentscheid findet nicht statt über

5a. Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung mit Ausnahme des Aufstellungsbeschlusses nach § 2 Abs. 1 des Baugesetzbuches,

(…).

(3) Das Bürgerbegehren ist schriftlich bei dem Gemeindevorstand einzureichen; richtet es sich gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung, muss es innerhalb von acht Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. (…)

1. Die Beschwerdeführerinnen sind Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens in der hessischen Gemeinde M. Die Gemeindevertretung fasste am 12. September 2017 den Beschluss, einen Bebauungsplan („Wohngebiet D.“) aufzustellen.

Daraufhin initiierten die Beschwerdeführerinnen ein Bürgerbegehren, das darauf gerichtet war, den Aufstellungsbeschluss aufzuheben. Sie sammelten innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist die für das Bürgerbegehren erforderliche Anzahl an Unterschriften und reichten es am 1. November 2017 bei der Gemeinde ein.

Die Gemeinde wies das Bürgerbegehren mit Beschluss vom 19. Dezember 2017, mitgeteilt mit zwei gleichlautenden Schreiben an die Beschwerdeführerinnen vom 22. Dezember 2017, als unzulässig zurück. Hiergegen legten sie am 6. Januar 2018 Widerspruch ein, den die Gemeinde mit Bescheid vom 4. April 2018 zurückwies.

2. Am 30. Januar 2018 beschloss der Gemeindevorstand, den Aufstellungsbeschluss öffentlich bekannt zu machen. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte am 24. Februar 2018 und enthielt die Ankündigung der Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 3 Abs. 2 BauGB und der Behördenbeteiligung gemäß § 4 Abs. 2 BauGB.

Die Beschwerdeführerinnen beantragten daraufhin mit Schreiben vom 27. Februar 2018 beim Verwaltungsgericht Darmstadt den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO mit dem Ziel, den Vollzug des Aufstellungsbeschlusses zu verhindern, weil das gegen diesen gerichtete Bürgerbegehren damit gegenstandslos würde. Das Verwaltungsgericht Darmstadt gab dem Antrag mit Beschluss vom 22. Juni 2018 statt.

Auf die Beschwerde der Gemeinde hin hob der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 20. September 2018 die Entscheidung des Verwaltungsgerichts mangels Anordnungsanspruchs auf. Das Bürgerbegehren sei inzwischen unzulässig geworden, weil sich die Aufstellung des Bebauungsplanes „Wohngebiet D.“ mit dem beabsichtigten Bürgerentscheid nicht mehr verhindern lasse. Der am 30. Januar 2018 gefasste und am 24. Februar 2018 bekannt gemachte Beschluss des Gemeindevorstands, die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 1 BauGB sowie der sonstigen Träger öffentlicher Belange gemäß § 4 Abs. 1 BauGB einzuleiten, sei eine wirksame weitere Entscheidung im Rahmen der Bauleitplanung im Sinne von § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO, die weder unmittelbar noch mittelbar mit dem Bürgerbegehren außer Kraft gesetzt werden könne. Insoweit seien nicht nur die förmlichen Verfahrensschritte nach dem Baugesetzbuch, sondern auch die sonstigen im Verlauf des stufenförmigen Verfahrens bis zur Aufstellung des Bebauungsplans von der Gemeinde zu treffenden Entscheidungen solche im Rahmen der Bauleitplanung.

Der Beschluss über die Einleitung der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinne des § 3 Abs. 1 BauGB sei auch wirksam, obwohl er erst gefasst worden sei, nachdem dem Gemeindevorstand bereits eine ausreichende Zahl von Unterstützerunterschriften für das Bürgerbegehren überreicht worden sei. Das Bürgerbegehren entfalte keine Sperrwirkung gegenüber Beschlüssen der Gemeinde (aufschiebende Wirkung). Vielmehr sei der Gemeindevorstand auch nach Überreichung der Unterschriften gemäß § 66 Abs. 1 Satz 2 HGO verpflichtet, die Beschlüsse der Gemeindevertretung (weiter) auszuführen. Zwar hätten die Antragstellerinnen den zulässigen Versuch unternommen, im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens eine Aussetzung des Beschlusses zu erreichen; dies sei jedoch erst geschehen, nachdem die Gemeinde die nächste, einem Bürgerentscheid nicht mehr zugängliche Stufe der Bauleitplanung betreten habe.

Eine Anhörungsrüge der Beschwerdeführerinnen wies der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 30. November 2018 zurück.

II.

Mit ihrer am 11. Oktober 2018 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen Verfassungsbeschwerde wenden sich die Beschwerdeführerinnen gegen den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. September 2018. Zudem beantragen sie eine einstweilige Anordnung gemäß § 32 Abs. 1 BVerfGG, um

sicherzustellen, dass bis zum Abschluss des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens zur Sicherung der Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens des Bebauungsplanes „Wohngebiet D.“ keine Verhältnisse eintreten können, die irreversibel sind, etwa indem man der Gemeinde M. auferlegt, den betreffenden Bebauungsplan nicht vor Abschluss des Rechtsschutzverfahrens als Satzung zu beschließen.

Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 und Art. 3 GG.

Die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs verstoße gegen Art. 19 Abs. 4 GG, weil Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens eine Sperrwirkung nur mit einem Antrag nach § 123 VwGO erreichen könnten. Diese Auslegung führe dazu, dass das subjektive öffentliche Recht auf Durchführung eines Bürgerentscheids nur im vorläufigen Rechtsschutz geltend gemacht werden könne und dieser mit dem Rechtsschutz in der Hauptsache zusammenfalle. Ein durch das einfache Recht gewährleistetes subjektives öffentliches Recht, wie hier der Anspruch auf Durchführung eines Bürgerentscheids, dürfe aber unter dem Gesichtspunkt von Art. 19 Abs. 4 GG nicht so ausgelegt werden, dass die verwaltungsrechtliche Wahrnehmung des Rechts mit der Einlegung eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens notwendig zusammenfalle.

Die Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs weiche insoweit auch von der etablierten Dogmatik zu § 123 VwGO ab, als sie allen Bürgerbegehren „eine besondere Dringlichkeit“ zuspreche und sie damit auf den vorläufigen Rechtsschutz verweise. Es gebe in der deutschen Rechtsordnung keinen vergleichbaren Fall, in dem die relevanten materiellrechtlichen und prozessualen Vorschriften in ihrem Zusammenspiel so ausgelegt würden, dass ein subjektives öffentliches Recht durch die Verwaltung beseitigt werden könne, ohne dass die Berechtigten dem mit einem Antrag nach § 123 VwGO rechtzeitig entgegentreten könnten. In der ähnlich gelagerten Situation der beamtenrechtlichen Konkurrentenklage sei geklärt, dass die unterlegenen Bewerber von der Verwaltung in der Regel zwei Wochen vor der Ernennung auf die drohende Erledigung hingewiesen werden müssten.

Die Entscheidung verletze darüber hinaus Art. 3 Abs. 1 GG in Gestalt des Willkürverbots, weil sie das Recht auf einen Bürgerentscheid leerlaufen lasse. Ein sachlicher Grund sei hierfür nicht ersichtlich. Schließlich spreche auch die Gesetzesbegründung gegen die Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs.

III.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Der Verfassungsbeschwerde kommt weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu, noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22 <24 ff.>; 96, 245 <248 ff.>). Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig.

1. Eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG scheidet aus, weil sich Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens als in einer Art organschaftlichem Verhältnis zur betreffenden Gemeinde stehende „Amtswalter“ nicht auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen können (a) und das hessische Kommunalrecht den Vertrauensleuten im Übrigen auch keine Rechtsposition einräumt (b).

a) Art. 19 Abs. 4 GG garantiert dem Einzelnen bei Rechtsverletzungen durch die öffentliche Gewalt effektiven Rechtsschutz als Grundrecht (vgl. BVerfGE 129, 1 <20>; BVerfGK 18, 74 <80>). Die Rechtsschutzgarantie vermittelt dem Bürger einen substantiellen Anspruch auf eine auch tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 263 <274>; 40, 272 <275>; 84, 34 <49>), ohne den gerichtlichen Kontrollauftrag dabei zu verabsolutieren (vgl. BVerfGE 116, 1 <18 ff.>).

Auf Gebietskörperschaften und deren Organe findet Art. 19 Abs. 4 GG jedoch grundsätzlich keine Anwendung.

Zwar gelten die Grundrechte nach Art. 19 Abs. 3 GG auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Dies gilt jedoch grundsätzlich nicht für inländische juristische Personen des öffentlichen Rechts (vgl. BVerfGE 21, 363 <368 f.>), weil es mit dem Wesen der Grundrechte nicht vereinbar wäre, wenn der Staat über Art. 19 Abs. 3 GG selbst zum Teilhaber oder Nutznießer der Grundrechte würde. Sein Handeln dient der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und vollzieht sich nicht in Wahrnehmung unabgeleiteter ursprünglicher Freiheit, sondern aufgrund von Kompetenzen, die vom positiven Recht zugeordnet und inhaltlich bemessen und begrenzt werden. Kompetenzzuweisungen und die Entscheidung aus ihnen resultierender Konflikte sind nicht Gegenstand der Grundrechte. Sie fallen daher auch nicht in den Schutzbereich der Rechtsschutzgarantie von Art. 19 Abs. 4 GG (vgl. BVerfGE 39, 302 <312 ff.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Februar 2006 - 2 BvR 575/05 -, juris, Rn. 12).

Das gilt auch für Gemeinden und ihre Organe (vgl. BVerfGE 129, 108 <118>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 6. September 2016 - 1 BvR 1305/13 -, juris, Rn. 20; offengelassen in BVerfGE 61, 82 <109>; 140, 99 <109 f. Rn. 19>). Sie sind lediglich besondere Erscheinungsformen einer einheitlich verstandenen Staatsgewalt. Soweit sie eine Verletzung ihnen zugewiesener Rechte geltend machen, handelt es sich um Streitigkeiten über die funktionale Zuständigkeitsordnung, denen es an dem notwendigen Bezug zur individuellen - in der Regel grundrechtlich radizierten - Selbstbestimmung fehlt (vgl. BVerfGE 21, 362 <370 f.>; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 147 f. <Juli 2014>).

Die den Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens durch das Kommunalrecht zugewiesenen Rechte sind Teil der kommunalen Willensbildung. Sie betreffen die politische Willensbildung in der Gemeinde und begrenzen zugleich die Rechte der Gemeindevertretung. Ein zugelassenes Bürgerbegehren ist Teil des institutionellen Gefüges der Gemeinde, mit dem die Bürgerschaft an der politischen Willensbildung in der Gemeinde teilhat. Seine Vertrauensleute nehmen insoweit eine organschaftliche Funktion wahr (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 2. März 2004 - 1 B 79/04 -, NVwZ-RR 2005, S. 54 <54 f.>, zu Art. 87 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen und dem Gesetz über das Verfahren beim Bürgerantrag <Bremen>; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 8. Dezember 1997 - 10 M 5396/97 -, juris, Rn. 2, zu § 22b Niedersächsische Gemeindeordnung a.F.; Urteil vom 15. Februar 2011 - 10 LB 79/10 -, juris, Rn. 30, zu § 22b Niedersächsische Gemeindeordnung a.F.; OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, juris, zu § 26 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1994 - 7 B 12954/94 -, juris, Rn. 16; Urteil vom 6. Februar 1996 - 7 A 12861/95 -, juris, Rn. 32; Beschluss vom 10. Oktober 2003 - 7 B 11392/03 -, juris, Rn. 8 <jeweils zu § 17 Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz>; OVG Saarland, Urteil vom 12. Juni 2008 - 1 A 3/08 -, juris, Rn. 77, zu § 21a Abs. 2 Satz 2 Kommunalselbstverwaltungsgesetz <Saarland>; Sächsisches OVG, Beschluss vom 6. Februar 1997 - 3 S 680/96 -, NVwZ-RR 1998, S. 253 <253 f.>, zu § 24 f. Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen a.F.). Als „Organ“ der Gemeinde fallen sie nicht in den Schutzbereich von Art. 19 Abs. 4 GG.

b) Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, dass der Gesetzgeber kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeiten um die funktionale Zuständigkeitsverteilung zwischen den Organen einer Gemeinde durchaus den Gerichten zuweisen kann, dies nach der für die Kammer bindenden (vgl. BVerfGK 18, 74 <80>) Auslegung der Hessischen Gemeindeordnung jedoch auf den Zeitpunkt begrenzt hat, zu dem ein Beschluss des Gemeindevorstands über die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 Abs. 1 BauGB), der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange (§ 4 Abs. 1 BauGB) gefasst und öffentlich bekanntgemacht worden ist, das Bürgerbegehren insoweit also über keine Rechtsposition mehr verfügt. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet nicht selbst den sachlichen Bestand oder Inhalt einer als verletzt behaupteten Rechtsstellung; diese richtet sich vielmehr nach der Rechtsordnung im Übrigen. Art. 19 Abs. 4 GG setzt mithin subjektive Rechte voraus und begründet sie nicht (BVerfGK 18, 74 <80> m.w.N.).

Soweit das materielle Recht den Vertrauensleuten eines Bürgerbegehrens daher keine subjektive Rechtsstellung zuweist, kommt eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG von vornherein nicht in Betracht. Die Beschwerdeführerinnen werden durch den Beschluss des Gemeindevorstands und seine Bestätigung durch den Verwaltungsgerichtshof nicht in ihren Rechten betroffen. Da sie als Vertrauensleute des Bürgerbegehrens tätig geworden sind, machen sie nicht die Beeinträchtigung ihnen als natürlichen Personen zustehender Rechte geltend, sondern eine Verletzung der mit dem Bürgerbegehren verbundenen Kompetenzen. Insoweit handelt es sich um eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit.

2. Als Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens können sich die Beschwerdeführerinnen gleichfalls nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen. Zwar ist das Willkürverbot auch mit Blick auf Träger öffentlicher Gewalt zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 21, 362 <369 f.>; 23, 353 <372 f.>; 26, 228 <244 f.>; 35, 263 <271 f.>; 76, 107 <119>; 83, 363 <393>; 86, 148 <251>; 89, 132 <141>; 113, 167 <262>; 137, 108 <154 Rn. 107>; BVerfGK 4, 75 <77 f.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 10. Mai 2016 - 1 BvR 2871/13 -, juris, Rn. 5; Urteil des Zweiten Senats vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 -, juris, Rn. 210-214). Dogmatische Grundlage dafür ist jedoch das Rechtsstaatsprinzip und gegebenenfalls auch das Bundesstaatsprinzip, nicht hingegen das Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 21, 362 <369 f.>; 26, 228 <244 f.>; 137, 108 <154 Rn. 107>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 -, juris, Rn. 210-214).

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.