Beschluss vom 19. November 2020

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 1047/18 -

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde

hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Richter Huber

und die Richterinnen Kessal-Wulf,

Wallrabenstein

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 9. November 2020 einstimmig beschlossen:

1. Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

G r ü n d e :

I.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Entscheidungen des Bundesgerichtshofs, des Oberlandesgerichts und des Landgerichts Frankfurt am Main in einem Rechtsstreit, in dem eine Klage auf Schadensersatz infolge der Umschuldung griechischer Staatsanleihen abgewiesen wurde.

Der Beschwerdeführer zu 1. erwarb am 22. Dezember 2010 und 4. November 2011 über die I. AG Staatsanleihen der Hellenischen Republik (ISIN GR… und GR…) im Wert von insgesamt 54.000 Euro.

Der Beschwerdeführer zu 2. erwarb am 22. Dezember 2010 über die I. AG Staatsanleihen der Hellenischen Republik (ISIN GR…) im Wert von 4.000 Euro.

Am 23. Februar 2012 trat das Gesetz 4050/2012 in Kraft, mit dem zum Zwecke der Restrukturierung des griechischen Staatshaushalts eine Umschuldungsregelung (sogenannte Collective Action Clause – CAC) eingeführt wurde. Diese sah die Möglichkeit vor, den Anleiheberechtigten einen Änderungsvorschlag betreffend die Anleihebedingungen und den Austausch von Anleihen zu unterbreiten (Art. 1 Nr. 1 Satz 2 und Satz 3 des Gesetzes 4050/2012). Nach der gesetzlichen Regelung konnten die Berechtigten über den Vorschlag abstimmen, wobei dieser bei Erreichen einer Zustimmung von zwei Dritteln von mindestens der Hälfte der Berechtigten als angenommen galt (Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes 4050/2012). Das Stimmgewicht wurde aufgrund des Anteils des jeweiligen Abstimmungsberechtigten an den insgesamt ausgegebenen Staatsanleihen (im Sinne von Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a des Gesetzes 4050/2012) und der Anzahl der Anleihetitel ermittelt, die ein Abstimmungsberechtigter hielt. Das Ergebnis der Gläubigerabstimmung war im Regierungsblatt zu veröffentlichen und vom Ministerrat zu bestätigen (Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes 4050/2012). Mit dieser Bestätigung galt die Entscheidung als allgemeinverbindliche Regelung im Rang von Gesetzesrecht (Art. 1 Nr. 8 Satz 1 des Gesetzes 4050/2012). Im Falle eines Anleiheaustauschs galten die ausgetauschten Titel und Rechte als automatisch erloschen (Art. 1 Nr. 8 Satz 2 des Gesetzes 4050/2012). Es wurde festgeschrieben, dass der gesamte Inhalt der maßgeblichen Regelung des Art. 1 des Gesetzes 4050/2012 von höchstem öffentlichen Interesse sei, sofort umgesetzt werden müsse und als Spezialregelung Vorrang vor jeglicher (einfachrechtlichen) Regelung habe (Art. 1 Abs. 10 des Gesetzes 4050/2012).

Am 24. Februar 2012 unterbreitete die Hellenische Republik den Anleiheberechtigten ein Umtauschangebot: Danach sollten die ausgegebenen Anleihen gegen neue Anleihen zu einem um 53,5 % niedrigeren Nennwert getauscht werden (sogenannter Hair-Cut). Die Beschwerdeführer stimmten dem nicht zu.

In der Folge wurde das Umtauschangebot von der Mehrheit der Anleiheberechtigten angenommen. Durch einen Ministerratsbeschluss vom 9. März 2012 wurde diese Mehrheitsentscheidung allgemeinverbindlich. Daraufhin wurden auf den bei der Griechischen Zentralbank geführten Konten die bisherigen Anleihen aus- und die neuen Anleihen eingebucht. Die depotführende Bank vollzog dies gegenüber den Beschwerdeführern durch entsprechende Umbuchungen in ihren Depots nach.

II.

Die Beschwerdeführer erhoben Klage bei dem Landgericht Frankfurt am Main gegen die Hellenische Republik und machten Schadensersatzansprüche geltend.

Das Landgericht Frankfurt am Main wies die Klage mit Urteil vom 25. November 2016 - 2-21 O 704/13 - ab. Die Klage sei unzulässig. Nach der Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 8. März 2016 (vgl. BGHZ 209, 191) sei eine Klage eines deutschen Gläubigers wegen der Umschuldung von Staatsanleihen aufgrund des Erlasses eines die Umschuldung ermöglichenden Gesetzes und der Allgemeinverbindlichkeitserklärung einer entsprechenden Mehrheitsentscheidung der Gläubiger unzulässig, weil die deutsche Gerichtsbarkeit nach den Grundsätzen der Staatenimmunität nicht eröffnet sei (§ 20 Abs. 2 GVG, Art. 25 GG). Dem schließe sich die Kammer an.

Die Berufung der Beschwerdeführer wies das Oberlandesgericht Frankfurt am Main mit Beschluss vom 25. Juli 2017 - 16 U 259/16 - zurück, da das Landgericht die Zulässigkeit der Klage zu Recht verneint habe, weil ihr der Grundsatz der Staatenimmunität entgegenstehe und damit der Rechtsweg zu den deutschen Gerichten nicht eröffnet sei.

Die Nichtzulassungsbeschwerde der Beschwerdeführer wies der Bundesgerichtshof mit Beschluss vom 12. April 2018 - VI ZR 514/17 - zurück, weil sie nicht aufzeige, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung habe oder die Fortbildung des Rechts oder die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung eine Entscheidung des Revisionsgerichts erfordere.

III.

Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3, Art. 19 Abs. 4 GG wegen „verfassungsrechtlich unzulässiger Rechtswegverkürzung“, eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG wegen „krass fehlerhafter Auslegung völkerrechtlichen Gewohnheitsrechts“, eine Verletzung von Art. 14 GG aufgrund „verfassungsrechtlich unhaltbarer Güterabwägung“ und eine Verletzung von Art. 101 Abs. 1 GG wegen Verstoßes gegen Art. 267 AEUV durch Nichtvorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union.

IV.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Sie hat keine grundsätzliche Bedeutung, weil die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen durch das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden sind. Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs.1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (§ 93a Abs. 2 BVerfGG), denn die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

1. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten, weil die erkennenden Gerichte die Klage der Beschwerdeführer zu Recht wegen des Grundsatzes der Staatenimmunität abgewiesen haben.

Die Gerichte haben nur eine anerkannte und in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinreichend geklärte Regel des Völkerrechts angewandt.

Es ist eine allgemein anerkannte Regel des Völkerrechts, dass ein Staat grundsätzlich keiner fremden Gerichtsbarkeit unterworfen ist (vgl. Internationaler Gerichtshof, Urteil vom 3. Februar 2012, Jurisdictional Immunities of the State <Germany v. Italy: Greece intervening>, Judgment, I.C.J. Reports 2012, p. 99 Rn. 58, 107). Allerdings folgen die Staaten heute mehrheitlich einem restriktiven Immunitätsverständnis (vgl. tabellarische Übersicht bei Bankas, The State Immunity Controversy in International Law, 2005, S. 329 ff.; Internationaler Gerichtshof, Urteil vom 3. Februar 2012, Jurisdictional Immunities of the State <Germany v. Italy: Greece intervening>, Judgment, I.C.J. Reports 2012, p. 99 Rn. 60 f.; anders China oder Brasilien, die von einem unbegrenzten Immunitätsverständnis ausgehen, vgl. Shaw, International Law, 8. Aufl. 2017, S. 531 Fn. 60), nach dem die staatliche Immunität nur für Hoheitsakte (acta iure imperii), nicht aber für privatwirtschaftliches Handeln (acta iure gestionis) gilt (vgl. Stoll, in: Wolfrum, The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2012, s.v. „State Immunity“, Rn. 25).

Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Senats, nach der Staatenimmunität weitgehend uneingeschränkt für solche Akte besteht, die hoheitliches Handeln darstellen, nicht (mehr) jedoch für die sogenannten acta iure gestionis (vgl. BVerfGE 16, 27 <33 ff.>; 117, 141 <153>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 17. März 2014 - 2 BvR 736/13 -, Rn. 19 ff.).

In den von den Beschwerdeführern angegriffenen Entscheidungen wurde diese allgemeine Regel des Völkerrechts, deren Inkorporation in das Bundesrecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wiederholt festgestellt worden ist, lediglich zur Anwendung gebracht. Der Bundesgerichtshof geht in gefestigter Rechtsprechung zwar davon aus, dass die Emission von Staatsanleihen als Akt iure gestionis zum Kreis des nicht-hoheitlichen Handelns gehöre (vgl. BGHZ 217, 153 <160 Rn. 21>; BGH, Urteile vom 19. Dezember 2017 - XI ZR 217/16 und XI ZR 247/16 -, Rn. 23). Unter Berufung auf sein Urteil vom 8. März 2016 (vgl. BGHZ 209, 191 <197 Rn. 17>) führt er jedoch aus, dass es in den entschiedenen Fällen darauf nicht ankomme, sondern auf die Rechtsnatur der hoheitlichen Maßnahme, die zur Aus- und Umbuchung der Staatsanleihen geführt hat. Diese Umschuldungsmaßnahmen seien durch den griechischen Gesetzgeber vorgenommen worden und daher als acta iure imperii zu qualifizieren. Dabei bezieht er sich auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das die Einführung einer ausländischen Quellensteuer und ihre Einziehung von einem bei dem ausländischen Staat beschäftigten Arbeitnehmer dem hoheitlichen Bereich zugerechnet hat (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 17. März 2014 - 2 BvR 736/13 -, Rn. 22). Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

2. In der Sache stellt sich die Bejahung von Staatenimmunität in den angegriffenen Entscheidungen auch als zutreffend dar. Während die Emission von Staatsanleihen nach ganz überwiegender Ansicht zum Kreis nicht-hoheitlichen Handelns gerechnet wird (vgl. auch BVerfGE 117, 141 <153>), gehört die Gesetzgebung zu dem allgemein anerkannten Bereich hoheitlicher Tätigkeit (vgl. BVerfGE 16, 27 <63>; 46, 342 <394>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 17. März 2014 - 2 BvR 736/13 -, Rn. 21). Ein Akt iure imperii liegt auch vor, wenn ein Staat den seiner Hoheitsgewalt Unterworfenen zum Zwecke der Einnahmenerzielung einseitig und gegenleistungsfrei Steuern und sonstige Abgaben auferlegt (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 17. März 2014 - 2 BvR 736/13 -, Rn. 22).

a) Unter Zugrundelegung dieser Wertungen der für die Abgrenzung ausschlaggebenden deutschen Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 16, 27 <62>; 46, 342 <393 f.>; 64, 1 <42>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 17. März 2014 - 2 BvR 736/13 -, Rn. 21) steht auch im vorliegenden Rechtsstreit ein Akt iure imperii in Rede. Gegenstand des Rechtsstreits ist die Kürzung der Ansprüche der Beschwerdeführer aufgrund des durch griechisches Gesetz veranlassten Zwangsumtauschs und die damit verbundene unterbliebene vollständige Auszahlung des ursprünglich geschuldeten vollen Nennwerts der emittierten und sodann zwangsumgetauschten Staatsanleihen. Eine solche Kürzung des Nennwerts durch Gesetz steht einem privaten Marktteilnehmer als Handlungsoption nicht zur Verfügung und gehört jedenfalls für nach dem Recht des emittierenden Staates begebene Anleihen zum Kernbereich hoheitlichen Handelns (vgl. Mankowski, EWiR 2016, S. 285 <286>). Als solche hoheitliche Maßnahme eines ausländischen Staates unterliegt sie nicht der deutschen Gerichtsbarkeit (vgl. den Rechtsgedanken des § 20 Abs. 2 GVG und weiter Freitag, in: Reithmann/Martiny, Internationales Vertragsrecht, 8. Aufl. 2015, Rn. 6.657; Grüneberg, WM 2016, S. 1621 <1621 f.>; Nodoushani, WuB 2016, S. 481 <483>).

b) Diese Beurteilung wird von Entscheidungen anderer Gerichte gestützt.

aa) So hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Bezug auf den griechischen Zwangsumtausch der Staatsanleihen bestätigt, dass keine Zweifel daran bestünden, dass die fragliche Maßnahme „gesetzlich vorgesehen“ gewesen sei und im öffentlichen Interesse gelegen habe (vgl. EGMR, Mamatas et autres c. Grèce, Urteil vom 21. Juli 2016, Nr. 63066/14, 64297/14 und 66106/14, §§ 99, 105).

bb) Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in der einschlägigen Rechtssache Kuhn festgestellt, dass es sich bei einer Klage wie der hier zugrundeliegenden um keine Zivilsache handele, für die der Anwendungsbereich der Verordnung über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (EuGVVO) eröffnet wäre. Diese Verordnung gelte nicht für die Haftung des Staates für Handlungen oder Unterlassungen im Rahmen der Ausübung hoheitlicher Rechte und insbesondere nicht für Streitigkeiten, die einer Wahrnehmung von Hoheitsrechten durch eine der Parteien des Rechtsstreits entspringen. Diese würde Befugnisse ausüben, die über die im Verhältnis zwischen Privatpersonen geltenden allgemeinen Regeln hinausgingen (vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2018, Kuhn, C-308/17, EU:C:2018:911, Rn. 27 ff., 35, 42 f.).

Die – auch im Rahmen der Verfassungsbeschwerde in Rede stehende –Maßnahme der Hellenischen Republik sei eine solche hoheitliche Maßnahme. Sie gehe insbesondere auf die im Rahmen eines zwischenstaatlichen Unterstützungsmechanismus bestehende Notwendigkeit zurück, die griechischen Staatsschulden umzustrukturieren und die Gefahr des Scheiterns des entsprechenden Umstrukturierungsplans auszuschließen, um einen Zahlungsausfall Griechenlands zu verhindern und die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets sicherzustellen. Die rückwirkende Einführung einer CAC habe es der Hellenischen Republik somit ermöglicht, allen Anleiheinhabern eine wesentliche Änderung der finanziellen Bedingungen dieser Anleihen aufzuerlegen, und zwar auch jenen, die mit dieser Änderung nicht einverstanden gewesen seien (vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2018, Kuhn, C-308/17, EU:C:2018:911, Rn. 39 f.).

cc) In einem italienischen Fall betreffend argentinische Staatsanleihen, die in New York begeben und in Luxemburg auf dem Sekundärmarkt gehandelt worden waren, hat auch die Corte Suprema di Cassazione 2005 Immunität bei Erklärung eines Staatsnotstands angenommen (vgl. Sez. Unite, ordin. 27. Mai 2005, n. 6532). Sie befand, dass es sich bei den Rechtsakten, mit denen Argentinien den Staatsnotstand erklärt und die Einstellung des Schuldendienstes angeordnet hatte, um Äußerungen souveräner Staatsgewalt gehandelt habe und dass deshalb die Immunität des Staates eingreife (vgl. Sez. Unite, ordin. 27. Mai 2005, n. 6532, insbesondere Ziff. 4).

Der österreichische Oberste Gerichtshof (OGH) entschied zwar zunächst, dass der Klage eines Anlegers, der über eine österreichische Depotbank griechische Staatsanleihen erworben hatte und aus diesen Erfüllungsansprüche geltend machte, der Einwand der Staatenimmunität nicht entgegenstehen könne (vgl. OGH, Beschlüsse vom 20. Mai 2014 - 4 Ob 227/13f -; vom 30. Juli 2015 - 8 Ob 67/15h -; vom 31. August 2015 - 6 Ob 122/15g - und vom 25. November 2015 - 8 Ob 125/14p -). Diese Rechtsprechung hat er Ende 2018 jedoch aufgegeben und ein Bestehen der österreichischen Gerichtsbarkeit im Anschluss an das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Rechtssache Kuhn verneint (vgl. OGH, Beschluss vom 22. Januar 2019 - 10 Ob 103/18x -, Ziff. 1.1).

In diesem Sinne hat sich schließlich auch Lord Wilberforce in einer abweichenden Meinung zu einer Entscheidung des House of Lords (vgl. I Congreso del Partido [1983] AC 244 <HL>) geäußert. Er bejahte, dass ein ausländischer Staat auch im Zusammenhang mit einem zunächst durch eine Handlung iure gestionis begründeten Rechtsverhältnis Immunität beanspruchen kann, wenn er sich später als Hoheitsträger geriert (zustimmend Shaw, International Law, 8. Aufl. 2017, S. 535). Wenn ein Staat in der Lage sei, auf eine Maßnahme zu verweisen, die eindeutig ein Akt iure imperii sei, dann könne er sein Handeln der Sphäre iure gestionis entziehen (vgl. I Congreso del Partido [1983] AC 244 <HL>, S. 269). Ein solcher Akt iure imperii zeichne sich dadurch aus, dass er hoheitlicher Natur sei, im Gegensatz zu einem Akt, den auch ein privater Bürger vollbringen könnte (vgl. I Congreso del Partido [1983] AC 244 <HL>, S. 269).

c) Diese Beurteilung wird nicht dadurch erschüttert, dass Stimmen in der Rechtsprechung anderer Staaten (vgl. US Supreme Court, Republic of Argentina v. Weltover, Inc., 504 U.S. 607) und dem Schrifttum (vgl. Damian, Staatenimmunität und Gerichtszwang, 1985, S. 106, 178; Kren Kostkiewicz, Staatenimmunität im Erkenntnis- und im Vollstreckungsverfahren, 1998, S. 420 f.; Szodruch, Staateninsolvenz und private Gläubiger, 2008, S. 379 f.; Fox/Webb, Law of State Immunity, 2013, S. 409 f.; Geimer, Internationales Zivilprozessrecht, 8. Aufl. 2020, Rn. 584; Müller, Staatsbankrott und private Gläubiger, 2015, S. 191; Lorz, Ausländische Staaten vor deutschen Zivilgerichten, 2017, S. 82 ff.; Geimer, in: Zöller, 33. Aufl. 2020, IZPR Rn. 30; Mankowski, ZIP 2019, S. 193 <198 f.>) dem Gesetzgeber des emittierenden Staates den Zugriff auf zivilrechtliche Forderungen verwehren wollen. Abgesehen davon, dass sie häufig auf der Grundlage unklarer Voraussetzungen argumentieren, stützen sie sich jedenfalls nicht auf eine allgemeine Überzeugung einer Mehrheit der Staaten und können daher keine allgemeine Regel des Völkerrechts statuieren (vgl. BVerfGE 95, 96 <129>; 96, 68 <86 f.>; 109, 13 <27 f.>; 109, 38 <53>).

d) Schließlich begründet auch Art. 10 Ziffer 1 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Immunität der Staaten und ihres Vermögens von der Gerichtsbarkeit vom 2. Dezember 2004 (vgl. ILM 44 <2005>, S. 801 <807>), der einem Staat die Immunität für privatwirtschaftliche Rechtsgeschäfte abspricht, kein anderes Ergebnis. Zum einen ist das Übereinkommen bisher weder in Kraft getreten noch von Deutschland oder Griechenland gezeichnet worden. Zum anderen verhält sich die Regelung auch nicht zu dem Problem eines nachträglichen hoheitlichen Eingriffs in ein privatrechtlich begründetes Schuldverhältnis.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.