PEPP
Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts zwei Verfahren, die sich gegen das Pandemie-Notfallkaufprogramm des Eurosystems (Pandemic Emergency Purchase Programme – PEPP) richten, verworfen.
Die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden machen mit dem Organstreit beziehungsweise der Verfassungsbeschwerde insbesondere geltend, die dem Programm zugrundeliegenden Beschlüsse des Rates der Europäischen Zentralbank (EZB-Rat) seien Ultra-vires-Akte.
Die Verfahren blieben ohne Erfolg. Der Vortrag der Antragstellerin und der Beschwerdeführenden genügt den Substantiierungsanforderungen nicht. Das Vorliegen eines Ultra-vires-Verstoßes ist in Auseinandersetzung mit den von den relevanten Akteuren zu einer Kompetenzfrage vorgebrachten Argumenten zu begründen. Innerhalb des zu einer Kompetenzfrage vertretenen Meinungsspektrums stellt es eine gewichtige Stimme dar, wenn sich die von Verfassungs wegen zur Wahrnehmung der Integrationsverantwortung und zur Verhinderung von Ultra-vires-Verstößen zuvörderst berufenen Organe – insbesondere die Bundesregierung, der Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat – mit der in Streit stehenden Maßnahme inhaltlich befasst und hierbei gerade auch die Frage eines Kompetenzverstoßes erörtert haben. Eine zulässig erhobene Ultra-vires-Rüge hat sich daher mit der Position, die die Bundesregierung, der Deutsche Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat zu einer Kompetenzfrage begründet vertreten, inhaltlich zu befassen. Dieser Maßgabe kommt der Vortrag nicht hinreichend nach.
Sachverhalt:
Bei dem PEPP handelte es sich um ein Ankaufprogramm des Eurosystems für Anleihen öffentlicher und privater Schuldner, das als flexibles Notfallprogramm angelegt war. Ausweislich seiner Begründung sollte das PEPP günstige Finanzierungsmechanismen für alle Bereiche der Wirtschaft sicherstellen, um die Folgen des durch die COVID-19-Pandemie ausgelösten wirtschaftlichen Schocks und damit einhergehende Gefahren für die Preisstabilität einzuhegen.
Das PEPP wurde durch Beschluss des EZB-Rates vom 24. März 2020 aufgelegt und sukzessive auf ein maximales Gesamtvolumen in Höhe von 1.850 Milliarden Euro erweitert. Den weitaus größten Teil der PEPP-Ankäufe machten Anleihen des öffentlichen Sektors aus.
Nach einer schrittweisen Reduktion der Ankäufe ab September 2021 wurde das Programm zum Jahresende 2024 eingestellt. Die vorhandenen Bestände sind noch nicht vollständig abgebaut. Sie verringern sich nach Angaben der EZB in einem maßvollen Tempo.
Die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden machen eine Verletzung der Integrationsverantwortung durch die Bundesregierung und den Deutschen Bundestag geltend. Sie sind der Auffassung, Bundesregierung und Bundestag hätten darauf hinwirken müssen, dass die dem Programm zugrundeliegenden Beschlüsse des EZB-Rates aufgehoben oder nicht durchgeführt werden, denn sie halten diese Beschlüsse für Ultra-vires-Akte. Namentlich sehen sie die Grenzen des geldpolitischen Mandats überschritten und rügen einen Verstoß gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
Der Antrag im Organstreitverfahren und die Verfassungsbeschwerde sind unzulässig.
Insbesondere genügen weder die Organklage noch die Verfassungsbeschwerde den besonderen Anforderungen an die Substantiierung einer strukturell bedeutsamen und offensichtlichen Kompetenzüberschreitung.
1. Offensichtlich ist eine Kompetenzüberschreitung nur dann, wenn sich die Kompetenz – bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards – unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt. Das Vorliegen eines Ultra-vires-Verstoßes ist deshalb in Auseinandersetzung mit den von den relevanten Akteuren zu einer Kompetenzfrage vorgebrachten Argumenten zu begründen.
Innerhalb des zu einer Kompetenzfrage vertretenen Meinungsspektrums stellt es dabei eine gewichtige Stimme dar, wenn sich die von Verfassungs wegen zur Wahrnehmung der Integrationsverantwortung und zur Verhinderung von Ultra-vires-Verstößen zuvörderst berufenen Organe – insbesondere die Bundesregierung, der Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat – mit der in Streit stehenden Maßnahme inhaltlich befasst und hierbei gerade auch die Frage eines Kompetenzverstoßes erörtert haben. Eine zulässig erhobene Ultra-vires-Rüge hat sich daher mit der Position, die die Bundesregierung, der Deutsche Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat zu einer Kompetenzfrage begründet vertreten, inhaltlich zu befassen.
2. Legt man diese Maßgaben zugrunde, genügen weder der Vortrag der Antragstellerin noch der Vortrag der Beschwerdeführenden den Anforderungen an die Substantiierung einer Ultra-vires-Rüge.
a) Der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung haben das PEPP einer Prüfung unterworfen. Das Programm war Gegenstand mehrerer Plenardebatten, es wurde in den Ausschüssen des Bundestages und im Rahmen des Geldpolitischen Dialogs erörtert. Im Zuge dieser Auseinandersetzungen wurden gerade auch die kompetenzrechtlichen Fragen in den Blick genommen.
b) Vor diesem Hintergrund ist zu der Möglichkeit des Vorliegens einer qualifizierten Kompetenzüberschreitung durch die dem PEPP zugrundeliegenden Beschlüsse nicht mit der spezifisch gebotenen Begründungstiefe vorgetragen.
aa) Eine Überschreitung der Grenzen des geldpolitischen Mandats haben die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden nicht substantiiert vorgebracht. Sie zeigen weder einen Darlegungsausfall seitens des EZB-Rates mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit des PEPP auf, noch legen sie hinreichend dar, dass die Verhältnismäßigkeitserwägungen des EZB-Rates nicht nachvollziehbar wären.
(1) Der EZB-Rat hat seine das PEPP betreffenden Verhältnismäßigkeitserwägungen kontinuierlich erläutert. Dass vor diesem Hintergrund von einem Darlegungsausfall gesprochen werden könnte, erschließt sich nach dem Vortrag von Antragstellerin und Beschwerdeführenden nicht.
(2) In der Sache befasste sich der EZB-Rat intensiv mit der Verhältnismäßigkeit des PEPP.
(a) Er stufte das Programm als eine geeignete und erforderliche Maßnahme ein, um den pandemiebedingten Risiken für die Preisstabilität und für den geldpolitischen Transmissionsmechanismus entgegenzuwirken. Mit der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne beschäftigte sich der EZB-Rat ebenfalls in einer Vielzahl geldpolitischer Sitzungen und erörterte die wirtschaftspolitischen Folgen des Programms sowie seine mittelbaren Auswirkungen. Von den politischen Akteuren wurden die diesbezüglichen Erwägungen des EZB-Rates überwiegend für plausibel befunden.
(b) Die Antragstellerin und die Beschwerdeführenden legen nicht substantiiert dar, dass die Einschätzungen des EZB-Rates – entgegen der überwiegenden Auffassung in Politik und Schrifttum – nicht nachvollziehbar wären. Insbesondere gehen sie nicht ausreichend auf die besonderen Umstände ein, unter denen das PEPP beschlossen wurde.
bb) Auch einen offensichtlichen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung tragen weder die Antragstellerin noch die Beschwerdeführenden substantiiert vor.
(1) Art. 123 AEUV untersagt dem Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) eine monetäre Staatsfinanzierung und enthält ein Umgehungsverbot, das auch beim Erwerb von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt durch das Eurosystem zu beachten ist. Auch im Rahmen eines krisenbedingten Notfallprogramms ist eine monetäre Staatsfinanzierung unzulässig. Es entspricht der mittlerweile gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverfassungsgerichts, dass zur Beurteilung, ob ein Anleihekaufprogramm gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung verstößt, grundsätzlich auf die im Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Gauweiler entwickelten „Garantien“ zurückgegriffen werden kann. Ob diese „Garantien“ ausreichend sind, ist eine Frage des Einzelfalls, wobei eine wertende Gesamtbetrachtung vorzunehmen ist.
(2) Legt man die „Garantien“ – u.a. eine Begrenzung des Ankaufvolumens im Voraus, die Verteilung der Ankäufe nach dem Kapitalzeichnungsschlüssel der ESZB-Satzung, eine Sperrfrist zwischen der Emission eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf durch das ESZB auf dem Sekundärmarkt, die Achtung von Bonitätsanforderungen sowie die Festlegung eines verbindlichen Ausstiegsszenarios – zugrunde, ergeben sich mit Blick auf den seitens des EZB-Rates artikulierten Bedarf an hoher Flexibilität zwar in einigen Gesichtspunkten Abweichungen des PEPP von den bisherigen Anleihekaufprogrammen.
Der EZB-Rat hielt mit Blick auf die pandemische Lage flexible Reaktions- und Handlungsmöglichkeiten aber für unerlässlich und befand, dass hinreichende Vorkehrungen getroffen worden seien, um einen Verstoß gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung auszuschließen.
Mit den in der Rechtsprechung entwickelten „Garantien“ und den diesbezüglichen Unterschieden zwischen dem PEPP und den bisherigen Anleihekaufprogrammen setzte sich auch der Deutsche Bundestag auseinander. Er gelangte zu dem Schluss, dass das Programm die Kompetenzgrenzen einhalte und ein Einschreiten nicht erforderlich sei. Die Bundesregierung nahm ebenfalls an, dass sich die ergriffenen Maßnahmen innerhalb des Mandats des ESZB bewegten.
(3) Weder die Antragstellerin noch die Beschwerdeführenden haben vor diesem Hintergrund zur Möglichkeit eines Verstoßes gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung hinreichend vorgetragen.
Der Antragstellerin gelingt es bereits nicht, auch nur die Nichteinhaltung einer einzelnen „Garantie“ substantiiert und unter Bezugnahme auf die Einschätzungen des EZB-Rates, des Deutschen Bundestages und der Bundesregierung darzustellen. Zudem fehlt es gänzlich an der erforderlichen Gesamtbetrachtung.
Auch die Beschwerdeführenden gehen auf die einzelnen „Garantien“ nur unzureichend ein und nehmen ebenfalls keine substantiierte Gesamtbetrachtung vor, die den speziellen Kontext des PEPP hinreichend berücksichtigen würde. Insbesondere die Unvorhersehbarkeit der pandemiebedingten Krise und die damit einhergehende Prognoseunsicherheit mit Blick auf die Konjunkturentwicklung und die Inflationsrate sowie die geldpolitischen Reaktionen des EZB-Rates werden als maßgebliche Faktoren bei der Gesamtbetrachtung nicht ausreichend gewürdigt.